INTRODUCCIÓN

La institucionalidad ambiental ecuatoriana ha experimentado un proceso progresivo de transformación orientado al fortalecimiento de la protección del patrimonio natural y a la gestión sostenible de los recursos naturales. La creación del Ministerio del Medio Ambiente mediante el Decreto Ejecutivo N.º 195-A, publicado en el Registro Oficial N.º 40 del 4 de octubre del 1996, constituyó un hito en la consolidación de una estructura estatal especializada en la conservación de la biodiversidad y la regulación ambiental. Posteriormente, la incorporación de competencias relacionadas con la gestión forestal, las áreas protegidas y los recursos hídricos fortaleció la capacidad institucional del sector ambiental. Este proceso culminó con la creación del Ministerio del Ambiente, Agua y Transición Ecológica mediante el Decreto Ejecutivo N.º 709 del 2019 y, más recientemente, con la reorganización institucional que dio origen al actual Ministerio de Ambiente y Energía mediante el Decreto Ejecutivo Nro. 94 del 2025. Aunque estas reformas responden a criterios de eficiencia administrativa, también generan desafíos relacionados con la articulación entre la conservación de la biodiversidad y el aprovechamiento de recursos estratégicos.

El marco constitucional ecuatoriano otorga una relevancia particular a la protección ambiental al reconocer a la naturaleza como sujeto de derechos y establecer al Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) como un componente esencial de la política pública de conservación. La Constitución de la República del Ecuador dispone que la naturaleza tiene derecho al respeto integral de su existencia y al mantenimiento de sus ciclos vitales (art. 71), al tiempo que impone al Estado la obligación de promover un modelo de desarrollo ambientalmente sostenible (art. 395). Por lo tanto, las áreas protegidas representan espacios estratégicos para la conservación de ecosistemas, biodiversidad y servicios ecosistémicos fundamentales para el bienestar humano, lo que demanda mecanismos normativos que regulen adecuadamente las actividades desarrolladas en su interior.

Dentro del derecho ambiental contemporáneo, el principio de prevención constituye uno de los fundamentos esenciales de la gestión ambiental, al promover la adopción de medidas anticipadas destinadas a evitar o minimizar la ocurrencia de daños antes de que estos se materialicen. Ballesteros (2000) señala que este principio orienta tanto la actuación pública como la privada hacia intervenciones tempranas, priorizando acciones preventivas sobre medidas correctivas posteriores. En la misma línea, la prevención representa uno de los pilares del derecho ambiental moderno, al desplazar el énfasis desde la reparación del daño hacia la anticipación y gestión del riesgo ambiental.

Por su parte, el principio precautorio amplía el alcance de la protección ambiental al establecer que la ausencia de certeza científica absoluta no debe utilizarse como justificación para postergar medidas destinadas a prevenir daños graves o irreversibles. Cozar Escalante (2005) destaca que este principio exige actuar frente a escenarios de incertidumbre científica cuando existan riesgos potencialmente significativos para el ambiente. Asimismo, Raffensperger y Tickner (1999) argumentan que la precaución implica adoptar medidas protectoras frente a amenazas potencialmente significativas para el ambiente, aun cuando la evidencia científica disponible no permita establecer relaciones causales absolutas. Este enfoque ha sido reconocido internacionalmente a través del Principio 15 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo (ONU, 1992), consolidando una gestión ambiental orientada tanto a la prevención del daño como a la actuación precautoria frente a riesgos inciertos. La aplicación conjunta de ambos principios ha influido significativamente en el diseño de instrumentos de evaluación y control ambiental, especialmente en áreas protegidas, donde la elevada sensibilidad ecológica y la complejidad de las interacciones ecosistémicas exigen decisiones fundamentadas en criterios técnicos rigurosos y orientadas a minimizar riesgos potenciales para la biodiversidad y los servicios ecosistémicos (Kiss y Shelton, 2007).

La gobernanza ambiental se entiende como el conjunto de procesos, instituciones y mecanismos mediante los cuales diversos actores participan en la toma de decisiones relacionadas con la gestión sostenible de los recursos naturales. Este enfoque reconoce que la protección ambiental trasciende la acción exclusiva del Estado y depende de la interacción entre organismos públicos, actores privados, comunidades locales y otros sectores involucrados en la planificación, regulación y control ambiental. Lemos y Agrawal (2006) sostienen que la gobernanza ambiental representa una transición desde modelos jerárquicos tradicionales hacia esquemas más participativos y policéntricos, donde múltiples actores comparten responsabilidades en la toma de decisiones. Por su parte, Lockwood (2010) señala que una gobernanza efectiva se sustenta en principios como la legitimidad, la transparencia, la rendición de cuentas, la inclusión, la equidad y la capacidad institucional.

En el ámbito específico de las áreas protegidas, Graham, Amos y Plumptre (2003) definen la gobernanza como las interacciones entre estructuras, procesos y tradiciones que determinan cómo se ejerce el poder, cómo se toman las decisiones y cómo participan los diferentes actores involucrados en la gestión pública. De manera complementaria, Borrini-Feyerabend et al. (2013) señalan que la gobernanza de áreas protegidas comprende los procesos mediante los cuales se ejercen la autoridad, la responsabilidad y la rendición de cuentas sobre estos espacios, destacando que la diversidad de actores y la coordinación efectiva entre ellos pueden fortalecer el logro de los objetivos de conservación. Bajo esta perspectiva, la legitimidad y efectividad de las políticas de conservación dependen tanto de la capacidad regulatoria del Estado como de la calidad de las relaciones institucionales y de la incorporación de múltiples perspectivas en los procesos de toma de decisiones.

Los instrumentos de gestión ambiental constituyen herramientas esenciales dentro de los sistemas de gobernanza ambiental, al proporcionar criterios técnicos que respaldan la toma de decisiones de las autoridades competentes. Su implementación favorece la reducción de la discrecionalidad administrativa, fortalece la objetividad de las evaluaciones y promueve una mayor coherencia en las decisiones relacionadas con la conservación y el uso sostenible del territorio. Glasson, Therivel y Chadwick (2012) señalan que estos instrumentos facilitan la integración de consideraciones ambientales en los procesos de planificación y desarrollo, contribuyendo a la prevención de impactos negativos sobre los ecosistemas. Asimismo, Sadler (1996) define la evaluación de impacto ambiental como un proceso sistemático orientado a identificar, predecir y evaluar los efectos potenciales de las acciones propuestas antes de la toma de decisiones, mientras que Morgan (2012) destaca que su efectividad depende no solo de su diseño metodológico, sino también de su adecuada integración en los procesos de decisión y seguimiento ambiental. Esta función adquiere especial importancia en las áreas protegidas, donde resulta necesario valorar la compatibilidad de proyectos, obras o actividades con los objetivos de conservación definidos para cada espacio.

Por otra parte, la gestión adaptativa se ha consolidado como un enfoque fundamental para la administración de sistemas socioecológicos complejos. Este modelo reconoce la incertidumbre inherente a los procesos ambientales y promueve procesos continuos de aprendizaje basados en el monitoreo, la evaluación de resultados y el ajuste progresivo de las estrategias de manejo (Holling, 1978; Walters, 1986). La gobernanza adaptativa fortalece la capacidad de respuesta institucional frente a cambios ambientales mediante mecanismos de colaboración, aprendizaje social y coordinación entre diversos actores involucrados en la gestión de los recursos naturales (Folke et al., 2005). En el ámbito de las áreas protegidas, Williams, Szaro y Shapiro (2009) señalan que este enfoque resulta especialmente útil, debido a que las estrategias de manejo deben ajustarse continuamente en función de nuevas evidencias científicas y de cambios en las condiciones ecológicas y sociales, con el fin de garantizar el cumplimiento efectivo de los objetivos de conservación.

La efectividad de los instrumentos normativos ambientales no depende exclusivamente de su existencia formal dentro del ordenamiento jurídico, sino también de su capacidad para alcanzar los objetivos para los cuales fueron diseñados. Howlett y Ramesh (2003) sostienen que la evaluación de los instrumentos de política pública debe considerar tanto la coherencia de su diseño como su desempeño durante la implementación. De manera complementaria, Vedung (1998) plantea que la evaluación de la efectividad requiere analizar la relación entre los resultados obtenidos y los objetivos originalmente previstos, mientras que Young (2013) señala que factores como la claridad normativa, la capacidad institucional, los mecanismos de seguimiento y el grado de aceptación de los actores involucrados influyen directamente en el desempeño de los instrumentos regulatorios ambientales.

El Acuerdo Ministerial N.º MAATE-2022-079 establece lineamientos técnicos y administrativos para la emisión de pronunciamientos de viabilidad ambiental respecto de proyectos, obras o actividades que intersectan con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Su contenido se articula con las disposiciones del Código Orgánico del Ambiente, particularmente con aquellas relacionadas con la prevención, mitigación y reparación de impactos ambientales derivados de actividades antrópicas. Desde una perspectiva de gobernanza ambiental, este instrumento constituye un mecanismo regulatorio orientado a fortalecer la toma de decisiones basada en criterios técnicos y preventivos, promoviendo la compatibilidad entre el desarrollo de actividades y los objetivos de conservación del SNAP.

Bajo estas consideraciones, el presente artículo analiza el Acuerdo Ministerial N.º MAATE-2022-079 como instrumento regulatorio para la emisión de pronunciamientos de viabilidad ambiental dentro del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Mediante un enfoque documental sustentado en el análisis de contenido, se examina su consistencia jurídica, su correspondencia con el marco normativo ambiental vigente y su contribución a la aplicación de los principios de prevención y precaución, a los enfoques de gobernanza ambiental y gestión adaptativa, y a la efectividad del Acuerdo Ministerial N.º MAATE-2022-079 como instrumento regulatorio orientado a la conservación de la biodiversidad y a la toma de decisiones dentro del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, con el propósito de identificar sus alcances, limitaciones y desafíos para fortalecer su aplicación efectiva en la gestión y protección del patrimonio natural ecuatoriano.

MATERIALES Y MÉTODOS

2.1 Metodología

El estudio adopta un enfoque cualitativo centrado en el examen jurídico del Acuerdo Ministerial Nro. MAATE-2022-079 dentro del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador (SNAP). El análisis se apoya en fuentes documentales y revisa el contenido de la norma en función de su estructura, su alcance y su relación con el marco jurídico ambiental vigente. También incorpora su aplicación en la gestión de áreas protegidas, aspecto clave para comprender su operatividad. El análisis de contenido facilita la organización e interpretación del texto del Acuerdo (Abela, 2002), permitiendo identificar disposiciones, principios y criterios de gestión ambiental.

El material no se aborda como un conjunto aislado de disposiciones; interesa su sentido dentro del contexto en el que fue producido y aplicado. Esta técnica permite organizar el texto y analizar su contenido a partir de la identificación de unidades significativas, sin perder su relación con el entorno en el que se aplica. Además, facilita reconocer patrones y relaciones internas en el contenido analizado (Mayring, 2014). Su uso en estudios recientes sobre normativa ambiental respalda esta aproximación y permite vincular el análisis normativo con las condiciones en las que la norma se aplica, sosteniendo una interpretación coherente y resultados consistentes (Martínez-Corona & Palacios-Almón, 2023)

2.2 Delimitación del corpus documental

El corpus documental se definió a partir de una selección intencional de fuentes jurídicas e institucionales vinculadas con la regulación de la viabilidad ambiental en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador (SNAP). La elección se centró en documentos oficiales con incidencia directa en el tema de estudio, considerando criterios de jerarquía normativa, fuerza vinculante, vigencia y pertinencia respecto del objeto analizado, con el propósito de garantizar la consistencia, trazabilidad y replicabilidad del proceso de investigación.

Se incluyeron instrumentos de distinto nivel dentro del ordenamiento jurídico ecuatoriano. La Constitución de la República del Ecuador (2008) se incorporó como norma de referencia, al establecer los principios fundamentales del régimen ambiental y la base constitucional del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Asimismo, el Código Orgánico del Ambiente y su Reglamento General fueron considerados por desarrollar dichos principios en el ámbito de la gestión ambiental y definir los procedimientos aplicables a la conservación y uso sostenible del patrimonio natural.

El análisis se centró en el Acuerdo Ministerial Nro. MAATE-2022-079, que regula la emisión de pronunciamientos de viabilidad ambiental para proyectos, obras o actividades que se desarrollan o intersectan con el SNAP (Ministerio del Ambiente, Agua y Transición Ecológica, 2022). Adicionalmente, se revisaron documentos técnicos institucionales vinculados al proceso de expedición de este instrumento, entre ellos el Memorando Nro. MAATE-SPN-2022-0969-M, que contiene el Informe Técnico Nro. MAATE-SPN-DAPOFC-2022-096, así como el Memorando Nro. MAATE-CGAJ-2022-1231-M, emitido por la Coordinación General de Asesoría Jurídica. Estos documentos permitieron identificar los fundamentos técnicos y jurídicos que sustentaron la emisión del acuerdo ministerial.

El análisis se complementó con la revisión de los planes de manejo vigentes del Refugio de Vida Silvestre Isla Corazón y Fragata, el Parque Nacional Cayambe Coca y el Parque Nacional Llanganates (Ministerio del Ambiente, 2014; Ministerio del Ambiente y Agua, 2020; Ministerio del Ambiente, Agua y Transición Ecológica, 2025). Estas áreas protegidas fueron seleccionadas de manera intencional por representar las regiones Costa, Sierra y Amazonía del país, lo que permitió incorporar una perspectiva territorial comparativa. Los planes de manejo constituyen instrumentos fundamentales para la gestión de áreas protegidas, al establecer lineamientos técnicos, zonificación, objetivos de conservación y mecanismos de uso sostenible adaptados a las particularidades ecológicas y sociales de cada territorio, aportando criterios relevantes para el análisis de los procesos de viabilidad ambiental.

Se incorporaron instrumentos normativos complementarios, como el Reglamento General del Código Orgánico del Ambiente y el Decreto Ejecutivo N.º 1007, relacionado con la integración de la Secretaría Nacional del Agua al Ministerio del Ambiente (FAOLEX, 2020), con el fin de contextualizar el análisis dentro del marco institucional que orienta la gestión ambiental en el Ecuador. La selección de las fuentes respondió a criterios de relevancia normativa, vigencia, carácter oficial y verificabilidad, contribuyendo a mantener la trazabilidad del análisis y favoreciendo la replicabilidad del estudio.

2.3 Unidad de análisis y unidad de registro

La unidad de análisis se definió a partir de las disposiciones normativas contenidas en los artículos, incisos y numerales del Acuerdo Ministerial Nro. MAATE-2022-079, en tanto concentran los elementos sustantivos de la regulación sobre viabilidad ambiental en áreas protegidas. La unidad de registro se enfocó en fragmentos textuales específicos que contienen criterios técnicos de evaluación, procedimientos administrativos, asignación de competencias, mecanismos de seguimiento y referencias a principios ambientales.

Cada unidad de registro fue identificada y codificada mediante un esquema de numeración que vincula los hallazgos con la disposición normativa correspondiente (por ejemplo: AM-Art.4-Inc.2). Este sistema facilita el seguimiento del análisis, mantiene su coherencia interna y permite verificar la relación entre el contenido examinado y las interpretaciones realizadas.

El proceso de codificación se desarrolló mediante un enfoque deductivo, sustentado en categorías analíticas definidas previamente a partir de los objetivos de investigación y del marco conceptual del estudio. Cada unidad de registro fue asignada a categorías como objetivos y alcance, procedimientos y requisitos para viabilidades ambientales, coherencia normativa, responsabilidad e institucionalidad, impacto en la gestión de áreas protegidas e implementación y efectividad operativa. Paralelamente, se registraron hallazgos emergentes relacionados con vacíos regulatorios, ambigüedades procedimentales y limitaciones operativas identificadas durante el análisis. La información obtenida se organizó en matrices de trazabilidad metodológica que vincularon el código de la disposición analizada, la categoría correspondiente, los indicadores evaluados y los hallazgos interpretativos, fortaleciendo la transparencia y verificabilidad del proceso analítico.

2.4 Procedimiento de análisis de contenido

Tabla 1. Variables, indicadores y preguntas guía para el análisis cualitativo del Acuerdo Ministerial Nro. MAATE-2022-079

Fase metodológica	Variable /Categoría	Indicadores	Preguntas guía
Revisión documental	Marco normativo	Tipo de normativa (Constitución de la República del Ecuador, Código Orgánico del Ambiente, Acuerdos Ministeriales); jerarquía normativa; coherencia con normativas superiores	¿Cómo se articula el Acuerdo Ministerial Nro. MAATE-2022-079 con otros instrumentos normativos en Ecuador?
Análisis de contenido normativo del Acuerdo	Objetivos y alcance	Claridad de los objetivos; cobertura geográfica; alcance institucional y sectorial	¿Los objetivos del Acuerdo están claramente definidos y son aplicables al contexto de las áreas protegidas?
	Procedimientos y requisitos para viabilidades ambientales	Pasos administrativos; documentación requerida; criterios técnicos de evaluación; tiempos establecidos	¿Qué mecanismos y criterios establece el Acuerdo para garantizar la viabilidad ambiental de proyectos?
Evaluación crítica	Coherencia y consistencia normativa	Congruencia interna entre artículos; coincidencia con otras normas; consistencia con principios constitucionales y de sostenibilidad	¿El Acuerdo es consistente y efectivo en la promoción de la conservación y la sostenibilidad ambiental?
	Impacto en la gestión de áreas protegidas	Posibles efectos en la conservación; compatibilidad con la gestión de áreas protegidas; fortalezas y debilidades identificadas	¿Cómo influye el Acuerdo en la gestión práctica y en la protección ambiental del SNAP?
Contextualización institucional y social	Responsabilidad e institucionalidad	Distribución de competencias; funciones de cada entidad; mecanismos de coordinación	¿Cómo se asignan las responsabilidades institucionales y cuál es la capacidad de ejecución de cada actor?
Análisis de potencial de implementación y operatividad normative	Contextualización socioambiental Potencial de implementación y operatividad normativa	Inclusión de actores locales y comunidades; interacción con sectores gubernamentales y gubernamentales; adecuación al contexto social y ecológico Mecanismos de seguimiento; capacidad institucional; articulación con planes de manejo; brechas norma–práctica	¿El Acuerdo considera las dimensiones sociales y ambientales en su implementación? ¿El Acuerdo es operativamente aplicable y cuenta con mecanismos efectivos de seguimiento y control?

Las variables, sus indicadores y las preguntas guía que orientaron el análisis se presentan en la Tabla 1, utilizada como matriz metodológica del estudio. Esta estructura organizó el trabajo analítico al integrar la revisión documental, el examen normativo y la evaluación del contenido, incorporando el contexto institucional y socioambiental en el que se aplica el Acuerdo Ministerial, junto con la revisión de su implementación y funcionamiento en la práctica.

Esta matriz vincula cada fase del análisis con criterios de revisión definidos, lo que facilita la codificación de las disposiciones normativas y la identificación de patrones y vacíos en el diseño y aplicación del instrumento. A la vez, mantiene la relación entre las categorías de análisis, los indicadores empleados y los fragmentos normativos revisados, lo que sostiene la consistencia del estudio. En conjunto, se utiliza como herramienta para examinar la coherencia jurídica del Acuerdo, su aplicación operativa y las condiciones institucionales y sociales en las que se implementa dentro del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador.

2.5 Matriz de trazabilidad metodológica

Se elaboró una matriz de trazabilidad metodológica con campos como código, artículo, categoría, indicador, hallazgo y evidencia textual, orientada al seguimiento del análisis. De esta forma cada resultado se vincula con la disposición normativa correspondiente, evitando interpretaciones sin sustento y manteniendo coherencia entre el proceso metodológico y los resultados. Su uso aporta claridad al desarrollo del estudio y facilita la revisión del análisis realizado.

2.6 Criterios de validez del análisis

El estudio cualitativo se condujo con criterios orientados a garantizar la validez del análisis, combinando la revisión de la Constitución, el Código Orgánico del Ambiente y el Acuerdo Ministerial para contrastar los hallazgos a partir de distintas fuentes jurídicas. El proceso de codificación se registró de manera ordenada y se apoyó en matrices analíticas, asegurando trazabilidad y consistencia (Díaz, 2019), mientras que la delimitación del corpus documental sigue la misma lógica, facilitando la revisión del procedimiento y respaldando la interpretación de los resultados. Este enfoque se inscribe en prácticas habituales de la investigación social y jurídica, especialmente en estudios de carácter interpretativo y documental (Hernández Sampieri et al., 2014; Hernández-Sampieri & Mendoza, 2020).

2.7 Evaluación crítica estructurada

La evaluación crítica del Acuerdo Ministerial Nro. MAATE-2022-079 se organizó mediante una matriz que consideró tres ejes analíticos: coherencia interna, coherencia vertical y coherencia operativa (Díaz, 2019). La coherencia interna examinó la consistencia entre los artículos y disposiciones del Acuerdo; la coherencia vertical evaluó su relación con normas de jerarquía superior, especialmente la Constitución y el Código Orgánico del Ambiente; y la coherencia operativa analizó su aplicación práctica dentro del SNAP. Cada eje se abordó con preguntas guía e indicadores verificables, lo que permitió enfocar el análisis y evitar descripciones superficiales.

2.8 Aplicación normativa y operatividad

Para evaluar cómo se aplica la normativa en la práctica, se analizaron criterios relacionados con la claridad de los procedimientos, la capacidad institucional y los mecanismos de seguimiento. Se revisaron los pasos, plazos y responsabilidades, la disponibilidad de recursos técnicos para implementar el Acuerdo y los procesos de control y retroalimentación. Al contrastar esta información con los planes de manejo y otros documentos institucionales, se identificaron vacíos regulatorios que podrían afectar la efectividad operativa del instrumento.

2.9 Metodología del análisis

El diseño metodológico permitió desglosar el texto normativo en unidades verificables, organizar categorías analíticas y generar hallazgos respaldados en evidencia textual. La aproximación se fundamenta en los principios del análisis de contenido como técnica de investigación social, que implica segmentar sistemáticamente el texto y codificar las unidades de análisis para identificar patrones relevantes, asegurando la consistencia y la verificabilidad del estudio (Piñeiro Naval, 2020). Esta metodología va más allá de una lectura descriptiva del instrumento, estableciendo un procedimiento claro, trazable y confiable, que refuerza la solidez y coherencia del análisis.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

Aquí se presentan y analizan los resultados del estudio documental y normativo del Acuerdo Ministerial Nro. MAATE-2022-079. El análisis se estructura en función de las variables y categorías definidas en la metodología, incorporando una lectura crítica del contenido normativo y de su articulación con el marco institucional y social del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). Este enfoque permite identificar los principales elementos del instrumento y valorar sus implicaciones en la gestión ambiental y la gobernanza del sistema, considerando además las limitaciones asociadas a la escasa evidencia sobre su aplicación práctica.

El análisis comparado evidencia que los sistemas de evaluación ambiental en áreas protegidas en países fronterizos presentan elementos convergentes, especialmente en la incorporación de la zonificación como herramienta de ordenamiento y en la definición de compatibilidades de uso del territorio. En Colombia, el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) articula la gestión de áreas protegidas mediante categorías de manejo que orientan el uso del territorio en función de su importancia ecológica y objetivos de conservación (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de Colombia, 2015). De manera similar, en Perú, el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP) aplica evaluaciones de compatibilidad de actividades basadas en la zonificación interna de cada área natural protegida, priorizando la integridad ecológica como criterio central de decisión (SERNANP, 2019). Estos enfoques comparten una lógica de gestión territorial orientada a la conservación, mientras que el caso ecuatoriano se distingue por incorporar un esquema de valoración cuantitativa mediante ponderaciones en el informe de viabilidad ambiental, lo que introduce un componente de estandarización que fortalece la objetividad en la toma de decisiones.

la Tabla 2 presenta la sistematización de dicho proceso, mostrando ejemplos de codificación y los principales hallazgos derivados del análisis del Acuerdo Ministerial Nro. MAATE-2022-079.

Tabla 2. Ejemplos del proceso de codificación y hallazgos derivados del análisis de contenido del Acuerdo Ministerial Nro. MAATE-2022-079

Código	Unidad de registro analizada	Categoría analítica	Hallazgo interpretativo
AM-Art.1	Define como objetivo establecer criterios y lineamientos para emitir pronunciamientos de viabilidad ambiental en proyectos que intersequen con el SNAP.	Objetivos y alcance del Acuerdo	El instrumento operacionaliza disposiciones constitucionales y legales mediante criterios técnicos orientados a la protección ambiental preventiva.
AM-Art.3	Establece la obligatoriedad del informe de viabilidad ambiental emitido por la Administración del Área Protegida y el posterior pronunciamiento de la Dirección de Áreas Protegidas y Otras Formas de Conservación.	Responsabilidad e institucionalidad	Se identifica una estructura institucional definida para la emisión de pronunciamientos; sin embargo, la delimitación funcional entre instancias podría generar interpretaciones diferenciadas durante su aplicación.
AM-Art.7	Determina criterios de evaluación relacionados con zonificación, hábitat y especies, conectividad, servicios ecosistémicos y beneficios sociales del proyecto.	Procedimientos y requisitos para la emisión de viabilidades ambientales	El Acuerdo incorpora criterios técnicos integrales que fortalecen el enfoque preventivo y la consideración de variables ecológicas y sociales en la toma de decisiones.
AM-Art.9	Dispone la consideración de instrumentos de gestión como el Plan Estratégico del SNAP y los planes de manejo de las áreas protegidas.	Coherencia normativa e impacto en la gestión	Se evidencia articulación con herramientas de planificación existentes; no obstante, el instrumento no especifica mecanismos para garantizar su aplicación homogénea.
AM-Art.13-15	Regula la solicitud de información complementaria y los plazos para la emisión del informe de viabilidad ambiental.	Implementación y efectividad operativa	Los procedimientos administrativos establecen tiempos definidos que favorecen la seguridad jurídica; sin embargo, la efectividad del proceso depende de las capacidades técnicas e institucionales disponibles.
Anexo 2	Establece una metodología de valoración basada en criterios ponderados y determina que puntajes iguales o superiores a 11 generan un pronunciamiento favorable.	Hallazgos emergentes	Se identifica un mecanismo cuantitativo que aporta objetividad al análisis; sin embargo, no se contemplan lineamientos específicos para el seguimiento posterior de las decisiones adoptadas.

Nota. La tabla presenta ejemplos representativos del proceso de codificación deductiva aplicado durante el análisis de contenido del Acuerdo Ministerial Nro.MAATE-2022-079. Las unidades de registro fueron clasificadas de acuerdo con las categorías analíticas definidas en la metodología, permitiendo identificar los principales hallazgos interpretativos del estudio.

3.1 Articulación del Acuerdo Ministerial con el marco normativo ambiental

El Acuerdo Ministerial Nro. MAATE-2022-079 se inscribe dentro del marco legal ambiental vigente, especialmente en la Constitución de la República del Ecuador (2008) y el Código Orgánico del Ambiente. Su función es operacionalizar disposiciones legales superiores para la gestión del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP), transformando principios generales en criterios concretos para la emisión de pronunciamientos de viabilidad ambiental. Entre estos principios destacan la prevención de daños, el enfoque precautorio y la conservación de la biodiversidad, garantizando que las decisiones administrativas integren criterios de protección ambiental. La orientación del Acuerdo refleja la función operativa de los actos administrativos de alcance general dentro del sistema jurídico (Guastini, 2008). Se conecta además con el paradigma de los derechos de la naturaleza, desarrollado en América Latina como respuesta normativa y ética frente a los desafíos socioambientales contemporáneos (Gudynas, 2021).

Se evidencia vacíos operativos que podrían limitar la efectividad del Acuerdo. No existe una definición precisa de roles y responsabilidades entre las instancias técnicas del órgano rector, y la jerarquía y obligatoriedad de los pronunciamientos emitidos por la Dirección de Áreas Protegidas y Otras Formas de Conservación y la Dirección de Regularización Ambiental no resulta clara. Los criterios de manejo según las categorías de las áreas protegidas tampoco están diferenciados de manera consistente. Faltan lineamientos específicos para el seguimiento y control posteriores a la emisión de pronunciamientos. Estas condiciones pueden derivar en interpretaciones diversas y en una aplicación desigual del Acuerdo, especialmente en contextos con capacidades técnicas y administrativas disímiles.

Al evaluar el Acuerdo frente a la Constitución de la república del Ecuador, el Código Orgánico del Ambiente y las normas ambientales vigentes, se observa que, aunque incorpora principios de prevención y protección de la biodiversidad, existen áreas donde puede reforzarse. Algunos ecosistemas estratégicos no se priorizan de forma explícita y ciertos procedimientos administrativos no se alinean completamente con los objetivos de conservación establecidos por la normativa. La eficacia de instrumentos legales como este depende de mecanismos claros de implementación, coordinación y seguimiento, que aseguren su aplicación uniforme y previsible en todos los territorios del SNAP Aguilar-Villanueva (2023). Sistemas adecuados de monitoreo y evaluación resultan fundamentales para garantizar consistencia y previsibilidad en la aplicación del marco normativo (Fontaine, 2007).

3.2 Objetivos y alcance del Acuerdo

El Acuerdo establece lineamientos técnicos y administrativos para la emisión de pronunciamientos de viabilidad ambiental, adaptados según la magnitud del proyecto, el nivel de intervención y los riesgos ambientales identificados. Se reconoce la relevancia de instrumentos como certificados, registros o licencias ambientales, que funcionan como mecanismos de gestión preventiva

Su aplicación cubre todo el territorio nacional y se extiende a las áreas del SNAP, generando un marco homogéneo para la actuación institucional. No obstante, el análisis evidencia que el Acuerdo no incorpora de manera suficiente la diversidad ecológica, social y administrativa propia de cada área protegida, lo que puede limitar su efectividad y generar tensiones entre los lineamientos normativos y la capacidad real de gestión en los distintos territorios. En este sentido, la literatura destaca que la adaptación de la normativa a los contextos locales constituye un elemento clave para garantizar su operatividad y aplicación efectiva (Martínez-Corona & Palacios-Almón, 2023).

3.3 Procedimientos y requisitos para la emisión de viabilidades ambientales

El Acuerdo organiza los procedimientos para emitir pronunciamientos de viabilidad ambiental, contemplando la presentación de documentación técnica, la verificación de requisitos formales, la evaluación de criterios ambientales y territoriales, y la emisión del pronunciamiento por la autoridad competente. La opción de solicitar información complementaria permite decisiones más precisas, reduce la incertidumbre y fortalece la revisión de proyectos en áreas de alta fragilidad ecológica y con valores de conservación significativos. (UNEP, 2023) señala que estos mecanismos fortalecen la gestión preventiva, mientras que Glasson et al. (2019) destacan la importancia de la evaluación preventiva de impactos ambientales en sistemas de gestión, especialmente en zonas de alta sensibilidad ecológica.

El procedimiento se fundamenta en el principio de evaluación preventiva de impactos ambientales. Cada proyecto se analiza según la magnitud de la intervención, los riesgos asociados y las condiciones del territorio. La consideración de valores ecosistémicos, la zonificación de uso del suelo, la conectividad, los impactos acumulativos, los beneficios sociales, entre otros orienta la toma de decisiones hacia la conservación del patrimonio natural.

Algunos procesos administrativos presentan complejidad, lo que puede limitar la implementación del Acuerdo, especialmente en áreas con restricciones de personal o recursos técnicos. La falta de información sobre su aplicación real dificulta valorar con precisión su desempeño operativo y su aporte concreto a la gestión de las áreas protegidas. Cházaro-Arellano (2024) enfatiza la necesidad de contar con datos concretos que permitan evaluar la efectividad del instrumento y realizar ajustes que mejoren su funcionamiento. Aunque los procedimientos están claramente estructurados, deben reflejar la complejidad ambiental, social y administrativa de cada área protegida. Incorporar estas diferencias fortalece la consistencia de las evaluaciones de viabilidad ambiental, asegura respuestas más coherentes ante distintos escenarios y optimiza la coordinación entre las instancias técnicas responsables. Los elementos procedimentales descritos inciden directamente en la coherencia normativa del instrumento, en la medida en que condicionan la forma en que se aplican sus disposiciones en la práctica.

3.3.1 Análisis de los criterios técnicos para el pronunciamiento de viabilidad ambiental

Los criterios establecidos en el artículo 7 del Acuerdo Ministerial Nro. MAATE-2022-079 constituyen el eje técnico del instrumento normativo, al orientar la evaluación de la compatibilidad de proyectos, obras o actividades con los objetivos de conservación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. En este marco, la zonificación del área protegida se incorpora como un elemento clave del análisis, considerando las categorías de manejo definidas en los planes de manejo, los cuales constituyen el principal instrumento técnico de referencia al contener información integral y actualizada de cada área protegida, incluyendo sus condiciones ecológicas, objetivos de conservación y lineamientos de uso, etc. De esta manera, se permite contrastar las intervenciones con los objetivos específicos de conservación de cada zona. Este instrumento organiza el territorio según sus características ecológicas, fragilidad, estado de conservación y usos permitidos, reduciendo conflictos entre conservación y actividades compatibles.

Desde la gestión del territorio, la zonificación permite diferenciar zonas de protección estricta, recuperación ecológica, uso sostenible, uso público y turismo, así como manejo comunitario, orientando decisiones bajo criterios de manejo adaptativo. Su aplicación en la evaluación de viabilidad ambiental refuerza el principio de prevención al facilitar la identificación de actividades incompatibles con los objetivos de conservación. A nivel ecológico, contribuye a la integridad del sistema al reducir la fragmentación de hábitats, evitar presiones sobre ecosistemas prioritarios y dirigir intervenciones hacia zonas de menor vulnerabilidad. Su efectividad depende de la actualización de la información técnica y cartográfica, condición que incide directamente en la consistencia de los pronunciamientos de viabilidad ambiental.

La consideración de sitios asociados a convenios internacionales como Ramsar y Reservas de Biosfera introduce una dimensión de articulación global en la evaluación ambiental, al integrar estándares internacionales de conservación que fortalecen la protección de ecosistemas de alto valor ecológico.

El análisis de hábitat y especies, junto con la conectividad ecológica, amplía el alcance de la evaluación al incluir especies amenazadas, endémicas y migratorias, sus hábitats críticos y los procesos ecológicos que sostienen la funcionalidad de los ecosistemas a distintas escalas. Este enfoque supera la evaluación limitada al área de influencia directa del proyecto. En la misma línea, la consideración de servicios ecosistémicos incorpora beneficios como la regulación hídrica, la captura y almacenamiento de carbono, la protección del suelo y la provisión de recursos naturales, consolidando una visión integral alineada con el principio precautorio y enfoques contemporáneos de gestión ambiental.

Los elementos de evaluación configuran una valoración integral que incorpora componentes ecológicos, territoriales y sociales, incluyendo los beneficios sociales y comunitarios como una dimensión socioambiental orientada a reconocer los aportes potenciales de los proyectos a las poblaciones vinculadas al territorio; no obstante, la ausencia de parámetros estandarizados y de lineamientos detallados para su ponderación puede generar variabilidad en su aplicación y afectar la uniformidad de las evaluaciones entre instancias técnicas.

Cada elemento permite cuantificar la valoración ambiental del proyecto de manera objetiva y verificable. La sumatoria de estos valores determina el resultado final de la viabilidad ambiental; cuando el puntaje es mayor o igual a once (≥ 11), el pronunciamiento es favorable. Este resultado se obtiene en la inspección in situ realizada en territorio, la cual cumple un rol fundamental de verificación de la información presentada por el proponente para la obtención de la viabilidad ambiental. Por lo tanto, la inspección permite contrastar las condiciones reales del área de intervención con los criterios técnicos establecidos, los cuales son posteriormente desarrollados y analizados en el informe de viabilidad ambiental. Con base en esta valoración integral, el órgano rector emite el pronunciamiento de viabilidad ambiental, favorable o no favorable, definiendo la factibilidad o no de ejecución del proyecto dentro del área protegida.

3.4 Coherencia normativa e impacto en la gestión de áreas protegidas

El Acuerdo mantiene coherencia con los principios de conservación, sostenibilidad ambiental y prevención del daño, en línea con estándares internacionales sobre gobernanza de áreas protegidas. Dudley (2008) resalta la importancia de estos principios para garantizar la protección efectiva de ecosistemas, mientras que Borrini-Feyerabend et al. (2013) destacan la necesidad de enfoques participativos y técnicos que fortalezcan la gestión y la toma de decisiones preventivas.

Se identifican vacíos en la incorporación de los planes de manejo dentro de los procedimientos administrativos. Esta situación puede generar interpretaciones diversas entre las instancias técnicas responsables y afectar la gobernanza del SNAP. Duarte-Sánchez (2024) evidencia estas limitaciones, y Guerrero-Barreto (2024) subraya que la falta de evidencia empírica sobre la aplicación del Acuerdo dificulta confirmar hasta qué punto estas directrices se traducen en prácticas administrativas consistentes y coherentes.

3.5 Dimensión institucional y socioambiental

El Acuerdo se implementa en un contexto institucional complejo, marcado por la concurrencia de múltiples actores y por realidades territoriales heterogéneas. En este escenario, la articulación interinstitucional y la definición precisa de roles resultan determinantes para garantizar la efectividad del instrumento (Aguilar-Villanueva, 2023). Estudios sobre la institucionalización de las políticas públicas ambientales en el Ecuador evidencian que las limitaciones en la coordinación interinstitucional y en las capacidades técnicas inciden directamente en la eficacia normativa (Hernández et al., 2024). En este contexto, la gestión ambiental se estructura mediante instrumentos de planificación que orientan la acción del ente rector, estableciendo objetivos, líneas de acción y prioridades enfocadas en la conservación, el uso sostenible de los recursos naturales y el fortalecimiento de la gobernanza ambiental. Estos elementos constituyen una base para la implementación de políticas públicas y la ejecución de acciones dentro del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

El análisis evidencia también una participación restringida de actores locales y comunidades, lo que puede comprometer la legitimidad social y la sostenibilidad de las decisiones administrativas adoptadas en el marco del SNAP. García-Frapolli et al. (2018) y Farinós Dasí (2016) destacan que la exclusión de las comunidades locales genera tensiones socioambientales y reduce la efectividad de los instrumentos normativos. Aunque el Acuerdo presenta solidez técnica y coherencia normativa, su impacto real en la gestión del SNAP exige análisis de implementación real. Esto permitiría determinar la aplicación práctica de los procedimientos, el nivel de cumplimiento alcanzado y los efectos sobre la conservación y el uso sostenible de las áreas protegidas.

El estudio muestra que la contribución efectiva del Acuerdo Ministerial a la gestión ambiental del SNAP está condicionada por:

· Ausencia de mecanismos operativos claros para seguimiento, control y fiscalización.

· Falta de información concreta sobre la implementación real y el desempeño operativo.

· Limitada consideración de la heterogeneidad territorial y de la participación comunitaria.

La información disponible sobre la implementación del Acuerdo es limitada, especialmente en lo que respecta a su aplicación en campo, casos específicos de ejecución y medición de desempeño. Esta carencia dificulta comprender con precisión el impacto práctico del instrumento y su efectividad en la conservación de la biodiversidad en Ecuador.

CONCLUSIÓN

El análisis realizado indicó que el Acuerdo Ministerial Nro. MAATE-2022-079 constituyó un avance normativo significativo para la regularización de la viabilidad ambiental de proyectos, obras o actividades dentro o en intersección con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). Los resultados mostraron que el instrumento fortaleció el marco jurídico preventivo del control ambiental al establecer una base formal coherente con los principios constitucionales de conservación, sostenibilidad y prevención del daño ambiental. De esta manera el Acuerdo contribuyó a consolidar un enfoque de gestión orientado a compatibilizar las actividades antrópicas con la conservación de áreas de alta sensibilidad ecológica.

La efectividad del Acuerdo en la gestión ambiental dependió más de su operatividad administrativa que de su coherencia jurídica formal. El análisis procedimental evidenció la intención de ordenar la toma de decisiones técnicas mediante la definición de requisitos, criterios y etapas administrativas; no obstante, varios de estos elementos carecieron de desarrollo suficiente para garantizar una aplicación uniforme, clara y previsible en el territorio. Esta limitación impactó directamente la capacidad del instrumento para cumplir su función preventiva, especialmente en contextos caracterizados por heterogeneidad institucional y técnica.

Se identificaron brechas estructurales que redujeron la efectividad del Acuerdo en el fortalecimiento de la gestión ambiental. Estas se relacionaron con la falta de criterios diferenciados según las categorías de manejo, la escasa incorporación de la información contenida en los planes de manejo y las zonificaciones de las áreas protegidas en los procedimientos, así como con la ausencia de lineamientos claros para el seguimiento y control posterior. Estas limitaciones afectaron la consistencia de las decisiones técnicas y generaron interpretaciones distintas entre las instancias responsables, dando lugar a prácticas administrativas poco uniformes y debilitando la coherencia del control ambiental en el territorio.

El funcionamiento del Acuerdo en el ámbito normativo estuvo condicionado por su débil articulación con el contexto institucional y socioambiental. La escasa inclusión de disposiciones claras sobre la participación de actores locales y comunidades incidió en la legitimidad social de los pronunciamientos y en la sostenibilidad de las actividades autorizadas. Esta situación evidenció la necesidad de reconocer las dinámicas sociales, culturales y funcionales propias de los territorios donde se ubican las áreas protegidas.

El estudio, de carácter normativo crítico, se vio limitado por la falta de información sobre la implementación real, el funcionamiento operativo y los impactos concretos del Acuerdo, lo que restringió la evaluación de resultados ambientales. No obstante, esta limitación permitió delimitar con mayor claridad los desafíos estructurales y las condiciones necesarias para que el instrumento cumpliera su propósito dentro de la gestión del SNAP.

El análisis permitió determinar que la implementación efectiva del Acuerdo requería fortalecer la coordinación interinstitucional, precisar los roles técnicos y administrativos e integrar los instrumentos de planificación territorial con la gestión de las áreas protegidas. También, se identificó la necesidad de incorporar mecanismos operativos claros para el seguimiento, control y fiscalización, con el fin de reducir la discrecionalidad en la toma de decisiones y reforzar el carácter preventivo del instrumento.

El análisis evidenció que este instrumento de evaluación ambiental presenta similitudes con otros instrumentos de la región, particularmente en la aplicación de criterios de zonificación. Sin embargo, se distingue por incorporar un esquema de valoración cuantitativa basado en ponderaciones en el informe de viabilidad ambiental, lo que contribuye a estandarizar el proceso de evaluación y a fortalecer la objetividad en la determinación de la viabilidad de los proyectos.

El estudio evidenció la necesidad de actualizar el Acuerdo mediante procesos periódicos de análisis y revisión que respondieran a la dinámica propia de la gestión ambiental y del contexto institucional en el que se aplicó. La revisión de sus disposiciones técnicas y procedimentales habría contribuido a mejorar su aplicación en el territorio. En términos generales, el análisis mostró que la protección de la biodiversidad en áreas protegidas no dependió únicamente de la coherencia jurídica, sino también de la capacidad institucional, de la existencia de mecanismos operativos claros y de enfoques de gestión que reconocieran la complejidad territorial y social del SNAP.

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CONFLICTOS DE INTERESES

Los autores no refieren conflictos de intereses

[1]Ing. Magister en Gerencia Ambiental, Ministerio de Ambiente y Energía, Ecuador. Email: estebanpisco@gmail.com. ORCID. https://orcid.org/0000-0003-4482-5066

[2]Abogada. Especialista en Derecho Procesal, Ministerio de Ambiente y Energía, Ecuador. Email: karolaestefaniasc@gmail.com ORCID. https://orcid.org/0009-0005-5830-7202

[3]Ing. Magister en Gestión Ambiental. Ministerio de Ambiente y Energía, Ecuador. Email: andreavera0501@outlook.com ORCID. https://orcid.org/0009-0000-1966-9941