El procedimiento de creación de las
regiones autónomas y los distritos metropolitanos en el Ecuador
The process of creating autonomous regions
and metropolitan districts in Ecuador
José María Pérez Zúñiga
El procedimiento de creación de las
regiones autónomas y los distritos metropolitanos en el Ecuador
The process of creating autonomous regions
and metropolitan districts in Ecuador
José María Pérez
Zúñiga.
Como
citar:
Pérez Zuñiga, J. (2021). El procedimiento de creación de las regiones autónomas
y los distritos metropolitanos en el Ecuador. Revista Universidad De
Guayaquil, 117(3), 55–64. DOI: https://doi.org/10.53591/rug.v117i3.871
Resumen
La
Constitución de la República del Ecuador de 2008 constituye la primera
iniciativa del Estado central para abordar
un proyecto único de vertebración del Estado ecuatoriano. Es un proceso
abierto, que contempla como principal novedad la
creación de las regiones autónomas y de los distritos metropolitanos. Pero su regulación en la Constitución y en el Código Orgánico
de Organización Territorial presenta dudas de constitucionalidad, fundamentalmente en lo que se refiere
a los proyectos de ley de regionalización y los estatutos de
las regiones autónomas y los distritos metropolitanos, que deberían ser leyes
orgánicas aprobadas expresamente por la Asamblea Nacional, ya que afectan a la organización territorial del Estado.
El plazo para su creación
es un plazo taxativo de ocho años,
a tenor del dictado constitucional.
Palabras clave: constitución,
código orgánico de organización territorial, ley orgánica, estatuto, regiones autónomas, distritos metropolitanos, organización territorial.
Summary
The
Constitution of the Republic of Ecuador, 2008 constitutes the first
initiative of the Central Government to
approach a unique project for structuring the Ecuadorian State. It is an open
process, which includes as main
innovation, the creation of autonomous regions and metropolitan districts. But
its regulation in the Constitution and the Organic
Law on Territorial Organization presents
constitutional doubts, mainly
as far as the
regionalization law and the statutes of the autonomous regions and metropolitan
districts are concerned, they should be organic laws expressly approve
by the National Assembly, since they affect
the territorial organization of the state.
The deadline for its creation
is an exhaustive eight-year period,
under constitutional dictation.
Keywords: constitution,
organic code of territorial organization, organic law, statute, autonomous
regions, metropolitan districts, territorial organization.
Introducción
Como
ha señalado Rafael Guerrero1, el Estado ecuatoriano
se ha caracterizado por una falta de legitimidad
y por su inestabilidad. La misma denominación de Ecuador, un nombre neutro, sin historia,
eminentemente geográfico, viene deriva-
do de la preocupación por que los departamentos de Guayaquil y Cuenca no se sintieran
excluidos por el predominio de Quito2. En los últimos
cien- to cincuenta años los períodos
de estabilidad han sido
interrumpidos por crisis profundas derivadas
de fraudes electorales, golpes, dictaduras militares y revoluciones
fallidas. Prueba de ello son los diecinueve textos constitucionales que ha tenido la República del Ecuador desde la separación
de la Gran Colombia en 18303. El último, impulsado
por el Presidente de la República, Rafael
Correa, con el objetivo de dar estabilidad y propiciar el desarrollo social del país, nació en Ciudad Alfaro,
en Montecristi, y fue aprobado por la Asamblea Constituyen- te el 25 julio y en referéndum el 28 de septiembre, entrando en vigor tras su publicación en
el Registro Oficial el día 20 de octubre
de 2008.
Una
de estas dificultades ha sido el denominado, como en España, “problema
regional”4, aunque con
una génesis diferente. Pues, mientras la Constitución
Española de 1978 (en adelante, CE) quiso resolver
las aspiraciones de autogobierno de las nacionalidades históricas –Cataluña, Navarra
y País Vasco, proceso
al que se han sumado todas las regiones
españolas- y, al mismo tiempo, establecer una
nueva organización territorial que superase las fórmulas centralistas del franquismo; en Ecuador, la demanda de descentralización ha sido sostenida
durante
décadas por la elite comercial y bancaria de Guayaquil
y respaldada por importantes sectores de la clase media urbana y de las clases rurales
ligadas a la agricultura de la exportación, aunque no se trata de una demanda exclusiva de
la provincia de Guayas, pues también está presente en Manabí y varios
cantones y provincias de la Sierra,
en los que la población indígena
conjuga sus reclamos étnicos con la demanda de
descentralización como una forma de afirmar su identidad cultural
y política y sus instituciones sociales.
Como ha señalado Larrea Maldonado5 en referencia a la
Constitución de la República del Ecuador de
2008, “al estar siempre presente el fantasma
de la secesión y la fragmentación, se apuesta por la plurinacionalidad con el fin de profundizar en la cohesión social. Unidad nacional, sin
estandarización cultural. Unidad
en la diversidad, con el reconocimiento de las diferencias”.
Por
otra parte, como destaca Guerrero, debe tenerse en cuenta como antecedente de la Constitución ecuatoriana de 2008 (en adelante,
CEc) elaborada en Montecristi, que la Asamblea
constituyente y el Gobierno
actual son el resultado de un amplio y profundo
movimiento democrático ciudadano de oposición
a las elites políticas y económicas que habían
dirigido el país en los últimos veintiséis años, en otro claro paralelismo con el caso español (la Constitución española
de 1978 fue el resultado de la Transición democrática). En Ecuador, la demanda política
que articuló este movimiento fue una
democracia participativa, que estableció los
mecanismos institucionales para que la ciudadanía pueda
controlar a sus representantes.
1
Guerrero, R., Descentralización, autonomía y regionalización, publicado
en La Tendencia, revista de análisis político,
Instituto Latino- americano de Investigaciones Sociales, Quito, Ecuador, 2008, págs. 227-229.
2
Ramón,
Galo. Estado, región
y localidades en el Ecuador
(1808-2000). En Sara Báez, Ospina
y Ramón, Una breve historia
del espacio ecuatoriano, Quito,
CAMAREN-IEE, 2004, pág. 127.
3
La secuencia de constituciones ha sido:
Constitución de 1830 (Riobamba), 1835 (Ambato), 1843 (Quito), 1845 (Cuenca),
1851 (Quito), 1852 (Guayaquil), 1861 (Quito), 1869 (Quito), 1878 (Ambato),
1884 (Quito), 1896 (Quito), 1906 (Quito), 1929 (Quito), 1945 (Quito), 1946 (Quito), 1967 (Quito), 1979 (Quito), 1998 (Sangolquí y Riobamba) y 2008 (Montecristi). En 1938 se aprobó una
Constitución que no fue promulgada, por lo que nunca rigió. Hubiera hecho el
número veinte. Vid. Paz, Juan J., y Miño Cepeda,
D.P., El proceso
constituyente desde una perspectiva histórica, publicado en La Tendencia, revista
de análisis político, Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales, Quito,
Ecuador, 2008, págs.
27-44; quienes señalan:
“Desde una perspectiva política y jurídica, habría que añadir
a esta lista la Constitución Quiteña de 1812,
pensada por los próceres que sobrevivieron a la masacre
del 10 de agosto de 1810; la Constitución de Cádiz también de 1812
(18 de marzo), en cuyo debate participó el quiteño José Mejía Lequerica; y la
Constitución Grancolombiana de 1821,
que fue el orden político imperante frente al cual el Departamento Sur
(posteriormente Ecuador) declaró su separación como Estado”,
op. cit., pág. 27.
4 Vid. García
Novoa, C. Financiación autonómica y reforma
del Senado, Marcial
Pons, Madrid, 2012,
págs. 16 y ss.
5
Larrea
Maldonado, A.M., Modelo de desarrollo, organización territorial y cambio constiyente en el Ecuador,
SENPLADES, Serie Dis- cusión, Quito, pág. 135.
Estos
sectores empezaron a demandar la autonomía regional ante la ineficacia de la
Ley de Descentralización del Estado y Participación Social de octubre de 1977, por lo que la demanda
de autonomía nació como una radicalización de la tesis de la descentralización; de esa manera se
introdujo el concepto de “región
autonómica” en el debate regional6. Por eso, como
explica Guerrero, la demanda de autonomía profundizó el conflicto
regional y lo transformó en un problema directamente político, que tiene que ver ahora con la estructura de dirección y representación política
del Estado ecuatoriano y no solamente
con las estructuras administrativas y financieras del mismo.
Un proceso
en marcha que tiene como principales instrumentos jurídicos y políticos la CEc y el Código
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización de 2010 (en adelante, COOTAD).
La organización
territorial en la Constitución Po- lítica de la
República del Ecuador de 2008 y el Código de Organización Territorial, Autonomía
y Descentralización de 2010.
La
Constitución de la República del Ecuador de 2008
constituye la primera iniciativa del Estado central
para abordar un proyecto único de vertebración
del Estado ecuatoriano. Como explica Fernando Carrión7, hasta entonces las
propuestas de descentralización o
de autonomía –dos conceptos diferentes,
como veremos después- habían sido parcelarias
en independientes: a nivel parroquial, municipal y provincial, y por parte de Guayaquil; y lo mismo
se puede decir de las propuestas normativas: las leyes de los regímenes parroquial, municipal y provincial, así como las de Manabí,
la Amazonía y Galápagos,
entre otras, que poco o nada se relacionan entre sí. Hasta ese momento,
todos los proyectos responden a demandas
particulares sin una directriz
general para todo el territorio nacional. “Hasta ahora”,
señalaba Carrión8, “lo que hemos
tenido
son propuestas de las parroquias que quieren
ser municipios, de los municipios que quieren
eliminar los concejos provinciales y de estos
que buscan convertirse en instancias de gobierno en contra de las gobernaciones”.
La Constitución junto con el COOTAD vienen
a dar respuesta a los tres proyectos que, en esos momentos, mayor importancia tenía en el país:
•
La propuesta de autonomía de Guayaquil liderada por su alcalde, Jaime Nebot, y
recogida después por Quito y su alcalde, Paco Moncayo, y por otras autoridades locales y provinciales.
•
La demanda de los municipios (AME) y de
los consejos provinciales (CONCOPE)
apoyados por la cooperación
internacional, que sostienen la
necesidad de un fortalecimiento del municipio y de la provincia gracias a la
transferencia de recursos y competencias.
•
Reivindicaciones de los pueblos
y nacionalidades indígenas de
contar con un Estado plural que les reconozca derechos,
y que se sintetiza en la idea de un Estado plurinacional.
Regulación
Si
partimos del dictado constitucional, el Estado
ecuatoriano se organiza territorialmente en regiones, provincias,
cantones y parroquias rurales; a los que habría
que sumar los regímenes especiales de gobierno:
distritos metropolitanos, provincia de Galápagos y circunscripciones
territoriales indígenas (art. 242 C.Ec, y 10 del COOTAD). Además,
estos entes, si son continuos, podrían agruparse en mancomunidades (art. 243: “dos o más regiones, provincias,
cantones o parroquias continuas podrán
agruparse y formar mancomunidades”); y a su vez, dos o más provincias con continuidad territorial y ciertos requisitos
(superficie superior a
20.00
kilómetros cuadrados y un número de habitantes que en conjunto
sea superior al cinco por
6
En el primer
debate en el pleno de la Asamblea, el informe de minoría, suscrito
por Eduardo Maruri
y Anabella Azín, decía lo siguiente: “(...) no llegan a definir un marco
suficientemente claro y adecuado para que se construya en el Ecuador un sistema
de verdaderas regiones autónomas con
potestas suficiente para legislar a profundidad su territorio, amplias competencias
y un verdadero autogobierno que incluya una sede parlamentaria. Sobre todo,
creeemos que no se ha dejado espacio para que Guayaquil, principal gestora de
la demanda autonómica y ciudad
de la que ambos provenimos, pueda acceder al nivel de autonomía que hace tiempo
venía demandando. (...) No perdamos esta oportunidad
histórica para que Guayaquil, Guayas, Manabí y otros más puedan emprender, por
fin, el camino hacia la autonomía
real”. Maruri, E. y Azín, A., Resumen ejecutivo del informe de minoría remitido
por Eduardo Maruri y Anabella Azín sobre
los artículos aprobados por la mesa 4 para primer debate en el Pleno.
Montecristi: Asamblea Nacional Constituyente, mimeo. Citado por Larrrea Maldonado, A.M., op. cit, pág. 117.
7 Carrión, F., La descentralización como geometría variable, en Descentrelizar: un derrotero
a seguir, FlACSO-InWEnt-SENPLADES, Quito,
Ecuador, 2008, pág. 41.
8 Carrión, F., op. cit., pág. 42.
ciento
de la población nacional, procurando que exista
equilibrio interregional, afinidad histórica y
cultural, complementariedad ecológica y manejo integrado de cuencas)
podrán formar regiones
autónomas (y siempre que el territorio de la región a conformarse no supere el veinte por
ciento del total del territorio
nacional, añade el artículo 15 del COOTAD),
lo que hace posible siete u ocho ni- veles de gobierno, además
del estatal (que sería el noveno).
Por
otra parte, el artículo 239 CEc consagra la autonomía
política, administrativa y financiera de los
gobiernos autónomos descentralizados, una redacción
que evoca la del artículo 137 de la CE, que dispone:
“El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las
comunidades autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la
gestión de sus respectivos
intereses”. Y aunque ambas normas fundamentales tienen en común establecer una organización territorial compleja y en
un proceso de construcción y
desarrollo abierto, también son importantes
las diferencias, sobre todo a la hora de establecer las competencias de cada ente y de limitar su poder normativo
(un poder legislativo en el caso de las comunidades autónomas
españolas; un poder
reglamentario en el caso de los gobiernos autónomos
descentralizados del Ecuador y de las corporaciones locales
españolas).
Por
otra parte, cada una de estas entidades tiene
sus propias competencias y facultades (normativas,
fundamentalmente) para ejercerlas, existiendo
además en el caso de Ecuador un Consejo Nacional de Competencias, órgano de carácter técnico creado para
disminuir los niveles de discrecionalidad en la transferencia de competencias y en el proceso de descentralización, e integrado por representantes de
cada nivel de gobierno. Este órgano tiene a su cargo la
regulación de las competencias exclusivas y adicionales, gestionar las
competencias concurrentes, asignar
las competencias residuales y resolver los conflictos de competencias que pue- dan plantearse9.
De
este modo, teniendo tantos entes reales y potenciales con capacidad normativa,
los principios de competencia y
reserva de ley en relación con el
principio de jerarquía son determinantes para
comprender las posibilidades de actuación de cada ente y su relación entre sí dentro de la
organización territorial del Estado.
Vamos
a referirnos a continuación al proceso de conformación de las regiones autónomas o gobiernos
regionales autónomos –ésta última es la denominación que emplea el COOTAD- y de
los distritos metropolitanos, la principal novedad que, en cuan-
to a la organización territorial de la República del Ecuador, establece la CEc de 2008, y las dudas que se nos plantean
sobre su regulación.
Las regiones autónomas y los distritos
metropolitanos
La Constitución ecuatoriana establece los procedimientos
–desarrollados por el COOTAD, al que después nos referiremos- para constituir regiones
autónomas (art. 245 CEc) y distritos metropolitanos (art. 247 CEc), tratándose de un
procedimiento similar, si bien cambia la iniciativa de los entes
que los conforman, provincias
en el caso de las regiones y cantones
en el caso de los distritos.
Básicamente
el procedimiento consiste en dos propuestas
normativas: un proyecto
de Ley de regionalización o
de creación del distrito metropolitano y un proyecto
de estatuto regional o metropolitano; además deberá
haber una consulta popular que refrende
dichos estatutos y una convocatoria de elecciones para nombrar a las autoridades y representantes correspondientes.
El proyecto de ley (orgánica) de regionalización
En
cuanto al proyecto de ley regional, debe ser
aprobado por la Asamblea Nacional
en un plazo de ciento
veinte días, pero esta aprobación no es determinante, pues, en caso de no ser aprobado
expresamente en ese plazo, se entenderá aprobado, a no ser que la cámara lo rechace o archive, para lo que se requerirán los dos tercios de
los votos de sus integrantes. Aunque no lo dice literalmente, esta ley de regionalización o de creación
del distrito metropolitano deber ser una ley orgánica,
a tenor de lo dispuesto
en el artículo 133.3 CEc (Serán leyes orgánicas): “Las que regulen la organización, competencias, facultades y
funcionamiento de los gobiernos autónomos descentralizados”. En el párrafo
cuarto de este artículo 245 CECc sí se habla
sin embargo de la “aprobación del proyecto de ley orgánica”, pero, para no producir confusiones, debería decirse expresamente.
En este sentido,
además de introducirse esta modificación en este artículo 245 CEc, añadiendo
el
9
Un órgano que remite también
al Consejo de Política Fiscal y Financiera español o a las Comisiones Mixtas Estado-Comunidades Autómas.
término
“ley orgánica” en los párrafos primero y segundo,
debería modificarse también el artículo 133 CEc, introduciendo otro apartado que indique que deben ser leyes orgánicas las que
afecten “a la organización territorial del Estado”. A fin de cuentas,
se trata de establecer un mecanismo de control
por parte de la Asamblea
Nacional para que el Estado
arbitre el proceso
de desarrollo de la organización territorial. Sí establece
este carácter, sin embargo, el COOTAD, que en su artículo 16 habla claramente del “proyecto de ley orgánica
de creación de la región”.
El proyecto de Estatuto: naturaleza normativa
Por su parte, el proyecto de Estatuto debe presentarse a la Corte Constitucional para que dictamine
que se ajusta al contenido de la Constitución, pero tampoco en
este caso la intervención de la Corte Constitucional
resulta determinante para la creación de la región o el distrito, ya que si no se emite el dictamen en un plazo de 45 días también se considerará aprobado
el Estatuto. Y cabe preguntarse por la idoneidad de este mecanismo, pues podría darse el caso de considerarse aprobado
un Estatuto regional o distrital
sin el Dictamen favorable de la Corte
Constitucional y que contuviese disposiciones
inconstitucionales y por tanto nulas de pleno
derecho a tenor de los artículos 424 y 425 de la CEc y por aplicación del principio de jerarquía normativa.
En
cuanto a la naturaleza normativa del Estatuto,
se trata de una norma regional, subordinada junto a las órdenes distritales a la Constitución y a la ley según el orden jerárquico establecido en el artículo
425 de la CEc, por lo que se trata de un reglamento, independientemente de su denominación,
la norma propia de los poderes
ejecutivos, como sabemos,
ya sea en el ámbito
estatal, regional o local.
A
nuestro juicio, hubiera sido más adecuado que
para la aprobación del Estatuto se hubiera establecido el
requisito de ser también una ley orgánica,
como ocurre en el caso español (art. 81 CE: “serán leyes
orgánicas las que aprueben los Estatutos de Autonomía”), pues el rango
de una norma viene determinado tanto por la fuente material
de la misma (Asamblea Nacional, parlamentos, gobiernos) como de la fuente formal de que se trate (ley orgánica, ley ordinaria, reglamento). Además, si nos atenemos
al dictado literal de la CEc (art. 133.3),
serán leyes orgánicas “las que regulen la organización, competencias,
facultades y funcionamiento de los
gobiernos autónomos descentralizados”, lo que
podría ser una buena definición de estatuto,
por lo que también sería posible interpretar que la CEc exige esta categoría
normativa.
Así
que, para evitar contradicciones en esos términos, deberían modificarse estos
artículos de la CEc:
- En el artículo
133 (“Serán leyes orgánicas”) añadiríamos un nuevo apartado:
“Las
que aprueben los estatutos de las regiones autónomas o de los distritos
metropolitanos y las que afecten a la organización territorial del Estado”.
- En el artículo 425 se eliminaría la referencia a “las normas regionales y las ordenanzas
distritales”, pues los estatutos ya estarían englobados en la categoría
de ley orgánica.
A
no ser que entendamos que, cuando este artículo 425 CEc se refiere este tipo de normas, lo hace únicamente para denominar de un modo
singular los reglamentos emanados de los gobiernos de las regiones autónomas o de los distritos
metropolitanos.
Además, este artículo 425 CEc añade otra confusión, pues al referirse
a los decretos y reglamentos después de a “las normas regionales y
ordenan- zas distritales”, podría
pensarse que decretos y reglamentos
están subordinados a éstas, aunque emanen
del Gobierno estatal, lo que va contra el espíritu de la CEc y de la lógica
jurídica, salvo que entendamos que efectivamente normas regionales y ordenanzas distritales tienen la naturaleza de ley orgánica.
Una vez aprobados el proyecto de ley orgánica
y el estatuto por un medio u otro –de lo que tenemos nuestras dudas de constitucionalidad,
como diremos a continuación-, se procedería a la consulta popular
para la aprobación del Estatuto
regional o distrital por mayoría absoluta de los votos emitidos en cada provincia y cantón y a la
convocatoria de elecciones.
En
la actualidad, el único distrito metropolitano
existente es el de Quito, creado por Ley de 11 de noviembre de 1993 (Ley 46, R.O. 345, 27-XII-1993) y declarada como Ley Orgánica por la
Asamblea Nacional mediante
Resolución R-22-058 (R.O. 280, 8-III-2001), antes,
por tanto, de la aprobación de la CEc de 2008 y el COOTAD, y en un proceso que creemos
incompleto, pues, además de ser discutible desde la ortodoxia jurídica el procedimiento legal utilizado, tampoco se ha aprobado
aún un estatuto del Distrito
Metropolitano de Quito.
El procedimiento en el COOTAD
El
procedimiento de conformación de regiones es
desarrollado en el artículo 16 del COOTAD, que aporta claridad al mismo, al señalar los requisitos
de
cada uno de los pasos a dar, aunque no salva
algunas contradicciones expuestas, y que explicaremos seguidamente.
Así, en lo que se refiere a la iniciativa para la conformación de las regiones, ésta
corresponde a los gobiernos
autónomos descentralizados provincia- les
y debe iniciarse con las resoluciones adopta-
das por los consejos provinciales respectivos con el voto favorable de las dos terceras partes
de los integrantes de cada consejo. Con las resoluciones aprobadas, se prepararán el proyecto de ley de regionalización y un proyecto de estatuto de autonomía regional.
El
proyecto de ley orgánica de creación de la región debe contener la declaración de creación y la delimitación del territorio de la región.
La exposición de motivos debe incluir
la información que justifique el cumplimiento de los principios, requisitos y
criterios constitucionales de la organización territorial, que no son otros que
los establecidos en el artículo 244
CEc: debe justificarse por tanto el equilibrio
interregional, la afinidad histórica y cultural de las provincias que
conformarán la nueva región, la
complementariedad ecológica y el manejo integrado de cuencas. El artículo 16 letra b) del COOTAD
prohíbe expresamente que por medio de esta ley regional se modifiquen los
límites territoriales de las provincias que conforman la región.
Este proyecto
debe ser presentado por los prefectos o prefectas al Presidente de la República, quien
verificará el cumplimiento de los requisitos y lo remitirá a la Asamblea Nacional para su
tramitación como ley orgánica. Como
señala la CEc, en caso de no aprobarse en un plazo de 120 días desde su recepción, se considerará aprobado;
siendo necesarios los votos
de las dos terceras partes de los integrantes de la Asambla
para ser rechazado.
Pero, en este punto, cabe preguntarse
nuevamente por la idoneidad del procedimiento, pues, ¿en caso de pasar el plazo
de 120 días sin pronunciamiento de la Asamblea la ley regional
se considerará aprobada con el carácter de ley orgánica? Lo que distingue a las leyes orgánicas
son las materias sobre las que se versan y la mayoría necesaria
para su aprobación (artículo 133 CEc) y, aunque
efectivamente cumpliríamos el primer requisito relativo a la materia (“las
que regulen la organización y funcionamiento de las instituciones creadas por la Constitución y las que regulen la organización, competencias, facultades y funcionamiento de los gobiernos autónomos descentralizados”),
no así el segundo requisito, referido a la aprobación por la mayoría absoluta
de los miembros
de la Asamblea Nacional.
Tampoco puede decirse que se trataría
de una ley ordinaria, pues no se cumple con el procedimiento legislativo previsto
para este tipo de normas
en los artículos 132 y 133 CEc, por lo que, a nuestro entender, de producirse este hecho,
nos encontraríamos ante un caso de inconstitucionalidad originaria, aunque se trate de una posibilidad prevista en el propio
texto constitucional.
De este modo, para evitar una mala praxis
jurídica y confusiones de
procedimientos legislativos que podrían conducir
también a problemas
políticos, lo mejor sería reformar los artículos 245
CEc y 16 del COOTAD, en el sentido de que si el texto no ha sido
aprobado como ley orgánica en el plazo de 120
días debe devolverse a los promotores de la iniciativa
para que mejoren aquellos aspectos del texto que
hayan impedido su aprobación por la mayoría
parlamentaria exigida, eliminando la frase “y en caso de no pronunciarse dentro
de ese plazo se consideraría aprobado”.
Esto
no supondría un rechazo o un archivo de la iniciativa,
que hubiera requerido un el voto de los 2/3
de los integrantes de la Asamblea, como dispone ese mismo artículo, sino sólo demorar
el procedimiento el tiempo
necesario para que pueda cumplir con
las garantías exigidas sin romper con la ortodoxia
jurídica. Una posibilidad que el propio
artículo 16 del COOTAD sí contempla para el Dictamen de constitucionalidad, al que nos referiremos seguidamente.
Tampoco
tiene mucho sentido que se exija una mayoría absoluta de los integrantes de la
Asamblea para su aprobación y,
sin embargo, una mayoría de dos tercios
de los integrantes para su negación o archivo; en
ambos casos, debería tratarse de la mayoría exigida
para la aprobación de la ley orgánica, que es de lo que se trata. Si se
aprueba, existiría una nueva ley regional;
en caso contrario, se entiende rechazada, por lo que debería ser corregida e iniciar de nuevo el trámite parlamentario
para solventar las dudas políticas o
de constitucionalidad que pueda plantearles a los asambleístas.
En
cuanto al proyecto de estatuto de autonomía,
éste constituirá la norma institucional básica de la región, por lo que deberá establecer
la denominación, símbolos, principios, instituciones del gobierno autónomo descentralizado regional y su sede, así como la identificación de sus
competencias, bienes, rentas y recursos propios, previendo, además, de manera obligatoria,
estructuras desconcentradas para la gestión de sus competencias. Como decíamos
anteriormente, por razones de claridad
y eficacia jurídica,
sería deseable que
el estatuto
se aprobase también
mediante una ley orgánica, ya
que regula materias que afectan a instituciones básicas del Estado,
así como a su organización territorial.
Este proyecto
de Estatuto será presentado por los prefectos de las provincias a la Corte
Constitucional, que deberá emitir un Dictamen de Constitucionalidad en un
plazo de 45 días a contar desde su presentación.
Vencido este plazo, se considerará que es favorable. Pero, en este caso, el COOTAD si prevé que el proyecto
de estatuto sea devuelto a los
prefectos para que sea modificado si la Corte
considera que contiene disposiciones contrarias a la Constitución. Una vez presentado de nuevo, la Corte dispondrá de diez días para emitir
un nuevo dictamen, e incluso en este caso la norma permite que vuelva a inciarse el trámite si el
dictamen vuelve a ser negativo.
Por último,
el artículo 16 del COOTAD
se refiere a la Consulta Popular, que deberá
realizarse por los prefectos en las provincias interesadas una vez aprobada la ley orgánica
por la Asamblea Nacional y obtenido el dictamen favorable de la Corte
Constitucional, o, en su defecto, una vez vencidos los plazos
correspondientes. El COOTAD
también prevé la posibilidad de realizar una nueva consulta
si no se obtiene en la primea
la mayoría absoluta
de los votos válidos emitidos
en cada provincia, para lo que no sería necesario realizar
de nuevo el proceso descrito
previamente.
Para
la reforma del Estatuto habrá que estar al procedimiento en él establecido,
pero según la letra h) de este
artículo sí sería necesario en este caso el dictamen favorable
de la Corte Constitucional, con lo
que podríamos encontrarnos con un estatuto aprobado
sin el dictamen favorable de la Corte constitucional por haberse cumplido el
plazo establecido para ello,
y que luego, posteriormente, no pudiera reformarse por no obtener dicho dictamen.
Terminología
En
este sentido, hay que decir que el COOTAD es una norma mejorable desde el punto de vista técnico,
pues introduce confusiones sobre los conceptos
de descentralización y autonomía, utilizados a menudo como sinónimos, y también sobre los
procedimientos
normativos que deberán seguir los gobiernos
autónomos descentralizados, que en ningún caso serán “parlamentarios”, como
se los denomina a veces.
Esta
confusión se establece ya desde el primer artículo
de la norma, al señalar, entre sus fines, “garantizar la autonomía política, administrativa y financiera” de los gobiernos
autónomos descentralizados y
relacionarla con “un modelo de des- centralización obligatoria y progresiva a través del sistema
nacional de competencias.” Sin embargo, no
podrá haber una autonomía política plena tratándose de gobiernos de carácter
regional o local que, aunque sus miembros
han sido elegidos democráticamente, tienen el carácter de gobiernos ejecutivos locales o regionales, con potestad
reglamentaria y subordinados por tanto al mandato de la ley estatal.
Hubiera
sido más correcto hablar únicamente de autonomía
administrativa y financiera (o fiscal) y de un proceso
de descentralización del Estado y no de “un proceso de autonomías y descentralización del Estado”, como hace el artículo
segundo, pues los gobiernos
autónomos descentralizados, pese a su denominación, carecen de una autonomía
política plena, pues no están dotados de un poder político legislativo territorializado.
Aunque
la utilización de ambos términos responde sin duda al bienintencionado deseo de
acoger las demandas de autonomía de
algunos sectores del país sin poner
en peligro la unidad del Estado, “traducir” en términos jurídicos un
planteamiento político es una cuestión
técnica en la que debe primar
la claridad del concepto para una aplicación
eficaz de la norma, que evite a la postre conflictos judiciales y políticos, precisamente uno
de los objetivos que persigue esta norma; pero las buenas intenciones no bastan para hacer buenas
leyes.
Como ha explicado
Rodrgio Borja10, hay dos clases
de descentralización: la administrativa y la política.
“La descentralización administrativa, llamada también descentralización por servicios o
desconcentración, delega ciertas atribuciones del gobierno central a los órganos periféricos de
gestión para que cumplan determinadas
funciones y proporcionen servicios públicos
a la comunidad; (…) la
10
Borja,
Rodrigo, Descentralización y autonomía en el Ecuador,
palabras de inauguración del Seminario Internacional “Descentralización y
Reforma Constitucional en la Región Andina”, realizado el 7 y 8 de agosto de
2007 en la sede de FLACSO-Ecuador. Recogido en Descentralizar: un derrotero a seguir, FlACSO-InWEnt-SENPLADES, Quito,
Ecuador, 2008, págs.
19 y ss.
descentralización
administrativa, en sus diversos grados, no afecta al carácter unitario
del Estado ni quebranta
las relaciones de jerarquía que existen entre
los órganos centrales y los órganos periféricos; (…) el juego de estos dos factores:
la porción de poderes delegados
y la suma de poderes
de control que se reserva
la autoridad central,
no vulnera la condición del Estado unitario porque
implica la vigencia de un solo orden jurídico, político
y territorial. (…) En cambio,
la descentralización política, llamada también autonomía, es una de las características fundamentales del Estado
federal y consiste en el
fraccionamiento horizontal de las competencias
legislativas, ejecutivas y judiciales, y su distribución entre los órganos
regionales que ejercen en su circunscripción toda la
gama de estas potestades, dentro de la división de atribuciones que marca la constitución federal;
(…) precisamente, el punto
crucial de la teoría federalista es la
distribución de las competencias –que hace la
Constitución federal- entre los órganos
centrales y los órganos descentralizados o autonómicos”.
En las palabras de inauguración del Seminario Internacional “Descentralización y Reforma
Constitucional en la Región Andina”, que se celebró los días 7 y 8 de agosto de 2007 en la sede de FLACSO-Ecuador, Rodrigo
Borja, que fue presidente del Ecuador entre los años 1988 y 1992, se preguntaba retóricamente si el país quería ir hacia un Estado federal
o hacia un sistema de autonomías semejante
al que establece la Constitución española de 1978. “Si pretendemos esto, decía, hablemos
y planteemos las autonomías, que son incompatibles con el Estado
unitario; pero si lo que deseamos es lograr mayores
grados de descentralización administrativa, digámoslo claramente y no utilicemos la palabra “autonomía””.
Sin embargo,
a nuestro juicio,
esta concepción del Estado autonómico es errónea, pues las autonomías son pefectamente compatibles con un Estado unitario11. De hecho, la organización territorial del Estado español
se ordena a partir de las exigencias del principio de unidad
establecido en el artículo 2 de la CE, que establece “la indisoluble unidad
de la nación española”, en relación con el principio de autonomía de las nacionalidades y regiones “para
la gestión de sus respectivos intereses”, como recoge
el artículo 137 CE. Dos principios que son complementarios, y que no plantean mayor problema jurídico
fuera de
la demagogia y la tensión política
que, en demasiadas
ocasiones, han oscurecido
en España
lo que es un modelo
territorial brillante, que puede responder
a las demandas regionales
de mayor autonomía en países que, como Ecuador y España, no quieren renunciar por ello a su carácter
unitario.
Plazos del proceso
regional
Cabe
preguntarse en este momento por el plazo de
ejecución de este proceso regional establecido
en la CEc.
Aunque
la Disposición Transitoria Primera de la CEc
establecía el mandato para la aprobación de la
Ley que regularía la descentralización territorial de los distintos niveles de gobierno y el sistema de competencias, el actual COOTAD,
que señalaría el plazo para la conformación de las
regiones autónomas, que no podía exceder de ocho años, lo cierto es que aún no se ha creado ninguna
región autónoma ni otro
distrito metropolitano que el de Quito, anterior
a la aprobación de la CEc de 2008, citado
anteriormente.
Este
plazo es ampliado, de hecho, por la Disposición Transitoria Tercera
del COOTAD, que establece: primero,
un plazo de ocho años a contar
desde la aprobación de este código (entró en vigor al día siguiente de su publicación en el Registro
Oficial el 19 de octubre de 2010) para presentar las
solicitudes de consulta popular para la aprobación del estatuto de las regiones en proceso de conformación, una vez
cumplidos los requisitos de la CEc y el propio
COOTAD, lo que ya supone un ampliación de dos años
del plazo establecido en la CEc (publicada en el Registro Oficial el 20 de
octubre de 2008); y segundo, la
posibilidad de que, a iniciativa del Presidente de la República, por medio de ley se resuelva “la situación de las
provincias que no hubieren
concluido el proceso o no integraren ninguna región”,
lo que en la práctica
significa que se pueden crear regiones una vez cumplido
este segundo plazo.
En
este sentido, cabe preguntarse por la constitucionalidad de esta Disposición Transitoria
del COOTAD, que viene a ampliar
indefinidamente el plazo de 8
años establecido en la CEc taxativamente (“en ningún caso excederá
de ocho años”), y la respuesta
no puede ser otra que es inconstitucional
11
En ese mismo congreso, Wolgang
Merkel explicaba que el Estado decentralizado mejora
la función democrática, pero que para ello era
necesario que hubiera una integridad territorial en el país y que ningún
elemento de secesión la cuestionase. Vid. Merkel, W., Descentralización e integridad regional experiencias europeas. En Descentralizar: un derrotero a seguir cit.,
págs. 59 y ss.
al menos en lo que se refiere al apartado b) de la Disposición Transitoria Tercera del COOTAD,
si es entendido como un plazo sine díe para la creación
de regiones autónomas
por iniciativa del Presiden- te de la República.
Sin
duda, la República del Ecuador tiene un régimen democrático presidencialista, y
al presidente de la República le corresponde por tanto la iniciativa legislativa para modificar la organización político-administrativa del país, como establece el artículo 135 de la CEc; por otra
parte, la CEc y el COOTAD establecen un procedimiento democrático para la eleccción
de los gobernadores de las regiones y los alcaldes
de los distritos metropolitianos,
pero no es la democracia efectiva el objeto de este artículo ni tampoco el régimen de gobierno, sino el
precedimiento especial para la creación de las regiones y los distritos
metropolitanos regulado en la CEc y el COOTAD.
Así, haciendo
una interpretación flexible
de la Disposición Transitoria Primera de la CEc en relación con la Disposición Transitoria Tercera del COOTAD, la fecha tope para concluir
el proceso de regionalización, sería
8 años después de la entrada en vigor del COOTAD,
concretamente, el día 20 de octubre del año 2018.
Después
de esta fecha, una ampliación de este plazo pasaría por una reforma
constitucional.
Conclusiones
La
Constitución de la República del Ecuador de 2008
y el Código Orgánico de Organización Territorial de 2010 han introducido
cambios importantes en la organización territorial del Ecuador, en proceso abierto en el que la creación
de las futuras regiones autónomas es
la principal novedad.
No obstante,
el procedimiento de creación de las regiones autónomas y los distritos
metropolitanos en la Constitución y el COOTAD presenta dudas de constitucionalidad en lo que se refiere
al proyecto de ley regional y al estatuto, pues ambas normas
deben ser leyes orgánicas aprobadas expresamente por la Asamblea
Nacional.
Para
evitar confusiones, sería necesario reformar
los artículos 133 y 245 Cec y el artículo16 del COOTAD, especificando que son leyes orgánicas las que afectan a la organización
territorial del Estado y que los
estatutos regionales y distritales lo
son, eliminando además la posibilidad de que
estatutos y leyes regionales se aprueben sin una votación expresa en la Asamblea
Nacional.
La
Disposición Transitoria Tecera del COOTAD también
es inconstitucional, pues amplía sine díe el
plazo para la creación de las regiones autónomas, un plazo taxativo de 8 años a
tenor de los dispuesto en la Disposición Transitoria Primera de la CEc.
Bibliografía
Borja, Rodrigo,
Descentralización y autonomía
en el Ecuador, palabras de inauguración del Seminario Internacional “Descentralización y Reforma
Constitucional en la Región Andina”,
realizado el 7 y 8 de agosto de 2007 en la sede de
FLACSO-Ecuador. Recogido en Descentralizar: un derrotero a seguir, FlACSO-InWEnt-SENPLADES, Quito,
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