5150-
“anÁlisis de la
BUroCraCia,
temas de reFleXión”
Econ. Vladinir Soria Freire
RESUMEN
Los trabajadores del sector público (los burócratas) han sido
percibidos por la sociedad como personas poco colaboradoras e
inecientes, tanto así que el neoliberalismo propuso en ese sen-
tido la disminución del tamaño del Estado. El problema con la
burocracia es la débil institucionalidad, la cual genera incenti-
vos para la corrupción, al existir una combinación de motivos,
oportunidades e impunidad. Si la sociedad desea eliminar la co-
rrupción, al existir una combinación de motivos, oportunidades
e impunidad. Si la sociedad desea eliminar la corrupción en el
sector público, debe dejar de respaldar el clientelismo político
y debe orientar sus esfuerzos hacia una contraloría social de los
recursos públicos. Dichos principios deben gurar en innova-
ciones legales, tanto en la Ley de elecciones como en la Ley de
Servicio Civil (LOSCCA)
Palabra clave. <Corrupción>, <participación ciudadana>,
<LOSCCA>
ABSTRACT
The workers of the public sector (the bureaucrats) have been
perceived by the society like uncooperative and inefcient
people, so much that so the neoliberalism proposed by such rea-
son the reduction of the size of the State. The problem with the
bureaucracy is the weak institutionality, which generates Incen-
tives for the corruption, when existing a combination of reasons,
opportunities and impunity. If the society wants to eliminate the
corruption in the public sector, it should stop supporting the po-
litical clientelism and should guide its efforts
toward a social controllership of the public
resources. These principles should gure in
legal innovations, so much in the Law of elec-
tions as in the Law of Civil Service (LOSC-
CA).
Key words: <corruption> <citizen participa-
tion> <LOSCCA>
1.- INTRoDUCCIÓN
A lo largo de los últimos treinta años ha exis-
tido un viraje conceptual sobre el papel del
Estado en la Economía. Hasta nales de los
años setenta dominó el mundo la corriente
económica Keynesiana (defendida sobre todo
por los socialdemócratas), la cual pregonaba
la importancia de mantener un Estado fuerte
y grande, el cual en tiempos de crisis incre-
mentaría el Gasto Público sacando de esa ma-
nera a la Economía de la crisis. Así mismo, el
Estado generaría más dinamismo económico
mediante la aplicación de políticas económi-
cas expansivas, tanto en el ámbito monetario
como en el scal.
Inspirado en el keynesianismo surgió en
América Latina el modelo de desarrollo cepa-
lino (en honor a CEPAL, la institución desde
la que Raúl Prebisch impulsó dicho modelo),
el cual aspiraba mayor soberanía económica
y justicia social para los países de América
Latina mediante la implantación de un mode-
lo de sustitución de importaciones. En dicho
proceso el Estado se convierte en un pilar fun-
damental de la modernización, y busca esti-
mular la demanda y el consumo mediante una
redistribución de ingresos y la elevación de
la capacidad adquisitiva de la población vía
inyección de ujos monetarios y la implanta-
ción de políticas sociales. Además, el Estado
se convierte en generador de empleo a través
de la burocracia y de las empresas estatales.
Pero con el pasar del tiempo el modelo de Es-
tado grande y fuerte evidencia ser no sosteni-
ble. Las reformas agrarias fracasaron, la in-
dustrialización se da con una dependencia de
capitales y tecnología y en base a la sobreex-
plotación de la fuerza de trabajo. Se crearon
nuevos grupos económicos y políticos depen-
dientes y vinculados al capital monopólico
internacional y la industria no pasa de ser una
industria de ensamblaje. Las políticas de fo-
mento y subsidios fracasaron, ya que canali-
zaron la mayoría de los recursos públicos a las
emergentes clases dominantes, las cuales vie-
ron crecer su riqueza a costa del desangre del
erario público. El keynesianismo y el “Estado
desarrollista” se degeneraron y terminaron en
prácticas de transferencia de riqueza desde el
Estado hacia una clase política irresponsable,
oportunista, corrupta y poco visionaria.
En la década de los ochenta, con la denomi-
nada Crisis de la Deuda en América latina la
ideología Keynesiana y su variante latinoa-
mericana, el modelo cepalino, cayeron en
crisis y emergió como ideología dominante
5352-
el neoliberalismo, que tenía entre sus prin-
ci
pales guras a economistas monetaristas
de Universidades estadounidenses (Chicago,
MIT, Harvard) y de instituciones multilatera-
les de crédito (Fondo Monetario Internacio-
nal, Banco Mundial, Banco Interamericano
de Desarrollo), los cuales impusieron un vi-
raje hacia el libre mercado, imponiendo a los
ministerios de Economía armar agendas de
políticas económicas de ajuste estructural y
estabilización.
A la altura del año 2007, la participación
del Estado ecuatoriano en la economía no es
muy alta, ya que la economía estatal repre-
senta alrededor del 10% del Producto Interno
Bruto (Saltos, 2003) la tendencia de tratar de
disminuir el tamaño del Estado ha sido im-
puesta por la corriente ideológica neoliberal
que desde mediados de 1980, ha pregonado
la ineciencia como principal característica
del sector público y por ello ha visto a las
privatizaciones como solución al exagerado
derroche de recursos públicos en la burocra-
cia y en las empresas estatales.
2.- FACTORES QUE
FoMENTAN LA
CoRRUPCIÓN EN EL
SECToR PÚBLICo
La corrupción, denida por Cabanellas como
“el rompimiento de los sentimientos morales
de las personas” (Cabanellas, 2002), es una
práctica que afecta tanto a los organismos e
instituciones públicas como a las empresas y
corporaciones privadas. Genera ineciencia
económica y socava la Democracia y las li-
bertades civiles.
Ecuador sigue siendo uno de los países más
corruptos de la región y del mundo, ubi-
cándose en la posición 150 de 179 países
en el índice de percepción de la corrupción
de Transparencia Internacional (Calderón,
2008). ¿Por qué ha sido tan difícil erradicar
la corrupción en nuestro país?
Una de las respuestas viene desde el plantea-
miento de la “Economía de la Ley” (Ghersi,
2002), el cual arma que la corrupción es un
efecto del mal funcionamiento del sistema
institucional, dando a entender que son las
instituciones democráticas y económicas dé-
biles las que generan incentivos para que la
gente sea corrupta.
Las instituciones usualmente se debilitan
porque cumplir y respetar el Estado de Dere-
cho no es gratuito: tiene costos y benecios.
El costo de cumplir con las leyes es la can-
tidad de tiempo y de información necesaria
para cumplirlas; es decir, el costo de la ley
no necesariamente se mide en dinero. No se
mide en moneda. El costo de la legalidad es
una función de tiempo y de la información y
es inversamente proporcional al ingreso de la
población, ya que por un problema de costo
de oportunidad, a los ricos la ley es más bara-
ta que a los pobres. ¿Por qué? Porque los ri-
cos tienen que sacricar menos de su ingreso
personal para cumplir con la Ley; los pobres,
en cambio, tienen que sacricar más cosas
signicativas, es decir, más tiempo y más in-
formación (Ghersi, 2002)La economía de la
Ley es entonces fundamental para entender el
problema de la corrupción. La corrupción es
una consecuencia de la mala economía de la
Ley. Cuando el costo de la legalidad excede
su benecio, la ley se incumple. En ese con-
texto, hay dos posibilidades. Cuando la ley es
excesivamente costosa, los ciudadanos están
puestos frente a una disyuntiva, hacen cosas
prohibidas, pero habrá otros que no tendrán
más remedio que hacerlas. Y al hacerlas, ten-
drán que pagar coimas para no ser sanciona-
dos. Por ejemplo, el fenómeno de la llamada
“economía informal” es exactamente un pro-
blema de corrupción en sentido conceptual y
una consecuencia de la mala economía de la
ley frente a un sistema institucional excesiva-
mente costoso.
LEY CoSToSA
INSTITUCIoNALIDAD
DéBIL CoRRUPCIÓN
Otra argumentación sobre los factores que
originan la corrupción se basa en el enfoque
de los motivos, las oportunidades y la impu-
5554-
nidad (Coronel, 2006).
Un motivo frecuentemente alegado por los
burócratas involucrados en la corrupción son
los bajos ingresos. Los burócratas de bajo ni-
vel piden dinero al público para realizar las ta-
reas más básicas. Los burócratas de alto nivel
piden comisiones a los contratistas privados
para asignarles contratos. Cuando la autori-
dad está sumamente concentrada, los activos
nacionales pueden transferirse a individuos en
posiciones de poder sin ningún tipo de con-
trol. Los burócratas que llegaron al poder se
sintieron excluidos durante muchos años de
participar en lo que creían que era parcial-
mente suyo. Ahora que son el gobierno, creen
que es su turno para prosperar.
La oportunidad de ejercer la corrupción surge
cuando no existen controles administrativos ni
procedimientos, cuando hay pocos mecanismos
de control y equilibrio, y cuando la rotación bu-
rocrática es alta, lo que impide la consolidación
de una cultura organizativa estable con tradición
de eciencia y honestidad. La rotación de bu-
rócratas de alto nivel ha sido muy elevada. De
hecho, los cambios en el gabinete (sobre todo en
los ministerios de Economía y Gobierno) son tan
frecuentes que resulta difícil mantener listas ac-
tualizadas. En los niveles más bajos, la rotación
es también muy alta Cuando esto se combina con
una ausencia general de rendición de cuentas,
orece la gestión irregular en el manejo de los
activos públicos.
Además del motivo y la oportunidad, la impuni-
dad es uno de los principales factores que con-
tribuyen a la incidencia e intensidad de la co-
rrupción. Los montos sumamente elevados de
dinero que se manejan en los contratos públicos
y la existencia de una burocracia que busca ga-
nar dinero rápidamente se convierten en un fuerte
incentivo para la corrupción, el desperdicio o la
apropiación ilegal de miles de millones de dóla-
res. Sin embargo, aún no se ha encarcelado a un
solo empresario o funcionario corrupto por ello.
Algunos de los funcionarios que se enriquecie-
ron públicamente perdieron sus cargos, pero no
se tomó ninguna otra medida en su contra. Viven
disfrutando de su riqueza y sin que se los moleste
(Coronel, 2006).
¿Cuál es la solución para combatir la corrup-
ción?
Combatiremos la corrupción ecientemente re-
duciendo el costo de la ley. Será la única manera
mediante la cual encontraremos un mecanismo
de política económica ecaz a largo plazo para
reducir la tasa de corrupción (Ghersi, 2002). Y
una vez establecidas las reglas claras del juego,
para reducir la corrupción de manera signica-
tiva sería necesario eliminar los motivos y las
oportunidades, y castigar a los responsables (Co-
ronel, 2006).
3.- EXPRESIoNES VISIBLES DE
CoRRUPCIÓN EN EL SEC-
ToR PÚBLICo:
EXToRSIÓN Y
ENRIqUECIMIENTo
ILÍCITo
El Art. 121 de la Constitución Política del Ecuador
(vigente desde 1998 y que pronto será reemplaza-
da) establece sanciones para los sujetos que den-
tro de la función pública cometan los delitos de
peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento
ilícito. Sin embargo, dichos actos de corrupción
(solapados bajo el calicativo de oportunidades)
han sido estimados por un considerable sector
de la sociedad como opciones válidas de subsis-
tencia, de manera que si se los realiza sin dejar
evidencias, son justicables, ya que generan un
importante retorno económico a cambio de una
mínima sanción moral.
El marco legal anticorrupción en el país, lejos de
desalentar los actos ilícitos, se ha convertido en
letra muerta, ya que la sanción legal no va acom-
pañada de una real sanción social; razón por la
cual es difícil erradicar la corrupción en el país, y
más difícil todavía dentro del sector público.
3.1 La extorsión:
cohecho y concusión.
La existencia de la corrupción como un cáncer
que afecta a toda la burocracia es una noción tan
familiar que va acompañada de una aparente re-
signación. Tanto el cohecho como la concusión
en las instituciones y organismos del Estado son
formas de extorsión que han llegado a convertirse
en un impuesto que la sociedad se autoimpone
por su indiferencia, indisciplina y/o desconoci-
miento de la ley.
Jurídicamente se dene cohecho como “el sobor-
no, seducción o corrupción (a) un juez o funcio-
nario público para que haga lo pedido, aunque no
sea contra justicia” (Cabanellas, 2005). El mis-
mo autor dene como concusión “delito que con-
siste en exigir un magistrado, juez o funcionario
público, en provecho propio, una contribución o
impuesto no establecido con autorización com-
petente, o mayores derechos de los legalmente
debidos”.
La mayoría de las formas de corrupción que no
llegan al latrocinio ocial abierto pueden consi-
derarse como variantes de la inuencia política
(Scout, 1972), es decir, una manifestación de
abuso del poder. También se debe agregar que
la iniciativa puede venir tanto de los ciudadanos
como de los funcionarios. Los primeros pueden
ofrecer sobornos, los segundos pueden retrasar
las decisiones o inventar situaciones de escasez
hasta que se hagan los pagos. El clima de corrup-
ción puede estar generalizado a tal punto que no
se necesiten peticiones explícitas: “todo el mun-
do sabe” que se debe pagar para “agilitar los trá-
mites” (Elliot, 2001)
Sin importar quien tome la iniciativa, la inuencia
5756-
corrupta requiere recursos valiosos como dinero,
autoridad, conocimientos especializados, acceso
especial o control sobre un grupo de seguidores
políticos. Pocos ciudadanos comunes disponen
de tales recursos, o pueden competir política-
mente con quienes sí disponen de ellos. Por lo
tanto, la mayor parte de la corrupción tenderá a
beneciar a los que tienen a expensas de los que
no tienen, tanto en el plano político como en el
material. Para conseguir dichos benecios, la
corrupción se salta los procedimientos correctos,
debilitar los derechos civiles, omite la rendición
de cuentas y encubre los procedimientos ilícitos
(Elliot, 2001)
3.2 Malversación de fon-
dos públicos: peculado y
despilfarro
La teoría económica neoclásica nos propone per-
manentemente la existencia del “hommo econo-
micus”. En pocas palabras, los neoclásicos ar-
man que “el mercado, en ausencia de monopolios
y externalidades, está organizado de tal modo que
los individuos que intentan alcanzar su propio in-
terés terminan por beneciar a los demás” (Mc-
Kenzie, 1980). La corriente de la Public Choice
ha aceptado dicho argumento, y arma que los
burócratas son como el resto de la gente. “En po-
cas ocasiones cometerán algún delito, o actuarán
sin honradez concientemente; pero la mayoría de
las veces actuarán en su propio interés y, ocasio-
nalmente tan sólo, se sacricarán por los demás o
por el interés colectivo” (McKenzie, 1980)
El planteamiento de McKenzie parece muy di-
plomático si lo ajustamos a la realidad ecuatoria-
na. Una de las principales ventajas de acceder
al sector público es tener cerca una posibilidad
de enriquecerse a costa del Estado, mediante el
sobreprecio en los contratos públicos o la malver-
sación de fondos de las empresas estatales. En
el caso de los contratos, cualquier organismo se
esforzará para asegurarse que ni el Congreso ni
Contraloría tengan una idea clara de cuál será el
costo mínimo en la provisión de unos determi-
nados servicios. Existen numerosas técnicas que
hacen que los entes de control encuentren dicul-
tades en conocer al detalle lo que hacen las unida-
des ejecutoras, y por lo tanto, no pueden hacerles
el control debido. Aquello se llama “racionalidad
limitada” (Simón, 1947) de los entes de control.
Si bien los funcionarios y servidores públicos
pueden mantener en secreto el costo mínimo, no
pueden mantener en secreto los benecios del pe-
culado. Por ello, si el Servicio de Rentas Inter-
nas y Contraloría cumplen su trabajo de manera
conjunta, pueden evitar que los dineros públicos
se desvíen por canales inadecuados. Por ello, de
manera directa se hace difícil que el burócrata
pueda aprovecharse de su situación de manera
muy holgada sin levantar sospechas.
Desgraciadamente existe una vía indirecta, y que
probablemente ocasiona mucho más daño social,
de la que puede tomar ventaja el burócrata. Es el
despilfarro de fondos públicos (McKenzie, 1980).
El ejemplo típico es usar fondos para gastarlos
en banquetes innecesarios, acomodar sus ocinas
con lujos y extravagancias, darse placeres sibari-
tas que son nanciados por los impuestos de to-
dos los ciudadanos.
Para evitar este tipo de irracionalidades en el ma-
nejo de la cosa pública, hay un planteamiento de
poner mayor transparencia en las compras pú-
blicas, por medio de un portal de Internet. Este
portal ayudaría a replicar iniciativas que, como
el e-business, han ayudado a fomentar mayor
competencia entre contratista y obtener mayor
eciencia en el manejo de los recursos públicos.
La incontrastable evidencia de las últimas tres
décadas de regímenes democráticos es que se ha
privilegiado el populismo clientelar como meca-
nismo para hacer política. El mercado de votos
(Nordhaus, 1978), en el cual un grupo de perso-
nas apoya a un candidato a cambio de puestos
en el sector público es una degeneración de real
“El mercado, en ausencia de monopolios y
externalidades, está organizado de tal modo
que los individuos que intentan alcanzar su
McKenzie
5958-
sentido de la democracia. Dicho fenómeno ha ocasionado un
alto costo social en nuestras democracias imperfectas, al llenar
el sector público de oportunistas que ingresan a hacer servicio
civil y carrera administrativa como cuota política, sin las res-
pectivas destrezas, habilidades, actitudes ni conocimientos que
se precisan en los distintos niveles del aparato burocrático.
Al llenar al sector público de gente con poca preparación pro-
fesional y limitado compromiso ético, se presenta de manera
reiterada una situación de “desvío burocrático” (Horn 1995),
un problema principal-agente en el cual la ausencia de sintonía
entre lo que ordena la autoridad y lo que ejecuta el burócrata
impide que el gobernante pueda cumplir las ofertas de campaña
que lo llevaron al poder (en la mayoría de los casos) Como
consecuencia de este costo de transacción dentro de la gestión
en la administración pública, se vuelve imposible crear grandes
acuerdos nacionales debido a la permanente pérdida de credibi-
lidad de los mandatarios de turno.
Dado que en cada elección presidencial de los últimos tiempos
se ha utilizado el populismo clientelar como estrategia para ga-
nar elecciones, cada Presidente incorporó burócratas anes a
sus intereses particulares en el sector público y por ello no es
raro que se encuentren tan variados y divergentes apoyos políti-
cos en la burocracia. Esto implica que cada burócrata será parti-
dario de apoyar fervientemente las iniciativas gubernamentales
que le ayuden a capitalizar políticamente a su partido político, y
tratará de boicotear aquellas iniciativas que incrementen capital
político a otros partidos (y en el caso más maquiavélico buscará
el mejor postor en el caso de que disminuya la fortaleza del par-
tido que lo llevó al sector público)
Este cambiante curso de acontecimientos característico de las
democracias es denominado “incertidumbre política” (Moe,
1990) lo cual genera ausencias de compromiso en la burocracia
y vuelve difícil cualquier iniciativa que se plantee cualquier gru-
po político que está en el gobierno, sea este bien intencionado o
no. Por lo tanto, se precisa de un cambio en la forma cómo se
concibe el trabajo, la responsabilidad y la ética profesional en el
sector público. Se precisa de un mayor respeto y cumplimiento
de las leyes, particularmente en la Ley Orgánica de Servicio
Civil, para robustecer el sector público y hacerlo aliado en la
lucha contra la corrupción.
5.- LoS AVANCES DE LA
LoSCCA PARA ALCANZAR MAYoR
EFICIENCIA EN LA BURoCRACIA
DEL ECUADOR
Según el Art. 1 de la LOSCCA (Ley Orgánica de Servicio Civil
y Carrera Administrativa) “El Servicio Civil y la Carrera Admi-
nistrativa tiene por objetivo propender al desarrollo profesional
y personal de los servidores públicos, en búsqueda de lograr el
permanente mejoramiento de la EFICIENCIA, EFICACIA y
PRODUCTIVIDAD del Estado y sus Instituciones (…)”
Pero la eciencia, ecacia y productividad no son los únicos nes
de la administración pública. Su n primordial es la “Defensa
de una maniesta solidaridad entre la Sociedad y el Estado, que
tienden esencialmente a cristalizar los intereses morales, socia-
les, políticos, económicos, culturales de los individuos”. En este
sentido, uno de sus principales nes es la cristalización de los
intereses individuales y colectivos, lo cual implica un ejercicio
participativo de la Administración Pública entre los ciudadanos
y el Estado, es decir mediante una participación ciudadana activa
en la Administración del Estado (Granja, 2004).
Es preciso relacionar la Administración Pública con “el desa-
rrollo de los valores de la comunidad, en cuanto integración de
pluralidad de hombres con miras a la obtención de los bienes
materiales indispensables para la vida, así como de los espiri-
tuales, que complementen su perfeccionamiento, y de justicia
social” Todo esto, expuesto por el Dr. Nicolás Granja es identi-
cado por el chileno Manfred Max-Neef como el “Desarrollo a
Escala Humana”, que trasciende el consumismo inmediatista y
que busca la realización plena del ser humano en todas sus es-
feras, satisfaciendo sus necesidades axiológicas y existenciales
(Max-Neef, 1991)
Para la consecución de dichos nes, el Estado se maniesta a tra-
vés de sus órganos los cuales se convierten en unidades estatales.
La LOSCCA tiene las disposiciones que se consideran de aplica-
ción obligatoria para que todos los órganos del Estado converjan
en sus esfuerzos para la consecución de los nes últimos de la
Administración Pública.
Para evitar el oportunismo en el sector público se prohíbe el Ne-
potismo.
“Art. 7 NEPOTISMO. Acto legal ejecutado por un dignatario,
6160-
autoridad o funcionario en la designación, nombramiento
o contratación en un puesto o cargo público (…) a favor
del cónyuge, del conviviente en unión de hecho, de sus
parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y se-
gundo de anidad.
También constituirá nepotismo cuando el acto ilegal antes
señalado benecie o favorezca a personas vinculadas, en
términos indicados, a miembros del cuerpo colegiado del
que sea parte el dignatario, autoridad o funcionario del
que emanó dicho acto”.
Existen incentivos fuertes para delinquir cuando se está en
un puesto sin supervisión. La teoría macroeconómica lo
denomina “riesgo moral” y lo dene como “El riesgo que
se tiene de que una parte cuyas acciones no se observan
pueda inuir en la probabilidad o en la magnitud de un
pago relacionado con un acontecimiento”.
Otras disposiciones de la LOSCCA también están orienta-
das a evitar la atención mediocre o cualquier Riesgo Mo-
ral que pueda derivar en una acción corrupta. Por ello se
tiene en el Art. 26 las prohibiciones para los servidores
públicos.
Art. 26.- PRoHIBICIoNES
A LoS SERVIDoRES
PÚBLICoS:
Prohíbese a los Servidores Públicos (…)
a) Abandonar injusticadamente el trabajo
b) Ejercer otros cargos o desempeñar acti-
vidades extrañas a sus funciones durante el
tiempo jado como horario de trabajo para
el desempeño de sus labores ociales, ex-
cepto aquellos que sean autorizados para
realizar sus estudios o ejercer la docencia
en las universidades e instituciones poli-
técnicas del país, reconocidas legalmente,
siempre y cuando aquello no interrumpa al
cumplimiento de la totalidad de la jornada
de trabajo.
c) Retardar o negar injusticadamente el
oportuno despacho de los asuntos, o la pres-
tación del servicio al que están obligados de
acuerdo a las funciones de su puesto;
d) Ordenar la asistencia a actos públicos de
respaldo político de cualquier naturaleza o
utilizar, con este n, vehículos u otros bie-
nes del Estado;
e) Usar la autoridad que le conere el pues-
to para coartar la libertad de sufragio u otras
garantías constitucionales;
f) Ejercer actividades electorales en uso de
sus funciones o aprovecharse de ellas para
estos nes;
g) Paralizar a cualquier título los servicios
públicos, en especial los de salud, educa-
ción, justicia y seguridad social; energía
eléctrica, agua potable y alcantarillado;
procesamiento, transporte y distribución de
hidrocarburos y sus derivados; transporta-
ción pública y telecomunicaciones. La in-
observancia de esta prohibición producirá
obligatoriamente la destitución del servidor
infractor, sin perjuicio de las acciones lega-
les que correspondan;
h) Mantener relaciones comerciales o nan-
cieras, directa o indirectamente, con Con-
tribuyentes o Contratistas de cualquier ins-
titución del Estado, en los casos en que el
servidor público en razón de sus funciones,
deba atender los asuntos de ellos,
i) Resolver asuntos en los que sean perso-
nalmente interesados, o lo sea su cónyuge
o su conviviente en unión de hecho, o sus
parientes hasta el cuarto grado de consagui-
nidad y/o segundo de anidad, o sus amigos
íntimos o enemigos maniestos.
j) Intervenir, emitir informes dictámenes
por si o por interpuesta persona en la trami-
tación, o suscripción de convenios y contra-
tos con el Estado, obtención de concesiones
6362-
o cualquier benecio que impliquen privilegios
de éste (el servidor público), a favor de empre-
sas, sociedades o personas particulares en que el
servidor, su cónyuge, conviviente en unión de he-
cho legalmente reconocida o sus parientes hasta
el cuarto grado de consanguinidad o segundo de
anidad sean interesados y, gestionar nombra-
mientos a favor de los mismos.
k) Solicitar, aceptar o recibir, de cualquier ma-
nera, dádivas, recompensas, regalos o contribu-
ciones en especie, bienes o dinero, privilegios y
ventajas en razón de sus funciones para sí, sus
superiores o de manos de sus subalternos (…)
Existen otros artículos que hacen referencia a
la prohibición del pluriempleo, así como de la
prohibición del reingreso al sector público. De
esta manera se asegura que los ciudadanos que
presten sus servicios en la administración pública
sean los más idóneos.
Para desempeñar un puesto público se requiere
de nombramientos o contrato legalmente expedi-
do por la respectiva autoridad nominada. Y tal
como lo expresa el Art. 22, sí los aspirantes no
cumplen con la ley, no pueden ingresar al Servi-
cio Civil.
Art. 22.- Prohibición de Registrar. Bajo la pre-
vención de las sanciones legales correspondien-
tes, la unidad de administración de recursos
humanos de la entidad no registrará el nombra-
miento o contrato de la persona que no cumple
con lo prescrito en esta Ley”.
Esto nos permite evitar la inltración del deno-
minado “mal de la burocracia”, consistente no
solamente en el aumento descontrolado de fun-
cionarios y servidores públicos en general, sino
también en la deformación moral de los mismos,
lo cual se traduce en el ánimo displicente del bu-
rócrata y, por consiguiente, en el mal servicio.
La Responsabilidad de la
Administración Pública
La responsabilidad por los actos que realizan per-
sonas, tanto naturales como jurídicas, constituye
una de las mejores garantías del Derecho porque,
en el orden privado, ella garantiza a los ciudada-
nos el respeto recíproco de sus derechos a través
del cumplimiento de las leyes civiles y penales.
De las relaciones que considera el Derecho Pú-
blico, esto es, entre el Estado y los particulares, o
entre los organismos públicos entre si, la respon-
sabilidad en estudio comprende no solamente la
civil y la penal, sino también la responsabilidad
administrativa. Al respecto la LOSCCA reere
lo siguiente.
Existen otros artículos que hacen referencia a la
prohibición del pluriempleo, así como de la pro-
hibición del reingreso al sector público. De esta
manera se asegura que los ciudadanos que
presten sus servicios en la administración públi-
ca sean los más idóneos.
Art. 42.- Responsabilidad Administrativa. El
Servidor Público que incumpliere sus obli-
gaciones o contraviniere las disposiciones de
esta Ley, sus reglamentos y leyes conexas,
incurrirá en responsabilidad administrativa
que será sancionada disciplinariamente, sin
perjuicio de la responsabilidad civil o penal
que pudiere originar el mismo hecho.
Art. 43.- Sanciones Disciplinarias. Las san-
ciones disciplinarias por orden de gravedad
serán las siguientes:
a) Amonestación verbal
b) Amonestación escrita
c) Sanción pecuniaria administrativa
d) Suspensión temporal sin goce de remu-
neración, y
e) Destitución.
Como podemos observar, la Ley es bastan-
te avanzada en cuanto al establecimiento de
las reglas del juego dentro del rol del buró-
crata en la administración pública y sus res-
ponsabilidades. Desafortunadamente, no se
ha trabajado lo suciente para hacer efectiva
la Ley, ya que el mayor desincentivo a la co-
rrupción es el castigo en base a la Ley, y el
mejor incentivo a la corrupción, como ya se
dijo, es la impunidad.
6.- LA CIUDADANIZACIÓN
DEL CoNTRoL CoMo
ARMA CoNTRA LA
CoRRUPCIÓN EN EL
SECToR PÚBLICo.
Por lo expuesto, se necesita del poder ciu-
dadano para fortalecer la lucha contra la co-
rrupción. Según la teoría positivista de la
burocracia (Moe 1990), los grupos de interés
(stakeholders) y las veedurías siempre han
existido, aunque en reducido número y con
intereses concentrados. La idea ahora es que
hay que ciudadanizar estos grupos de interés
para que sea la ciudadanía activa la que ayude
a sus gobernantes en los distintos niveles de
gobierno, a hacer bien las cosas.
El gran error de las democracias representa-
tivas es que se dejan solas a las autoridades
democráticamente elegidas en el manejo de la
cosa pública. La mayoría de las veces se les
exige características y comportamientos inal-
canzables, humanamente insostenibles. Para
que funcione la democracia, las funciones del
Estado (sobre todo la legislativa, la scaliza-
dora y la ejecutiva) deben ciudadanizarse, de-
ben ser más participativas, ya que la extorsión
y la malversación de fondos públicos ocurre
tanto por la acción de los corruptos como por
la inacción de los honestos.
Si la sociedad se hace de la vista gorda y la
Contraloría encubre los procedimientos ile-
gales, la corrupción va a permanecer por mu-
cho más tiempo en el Sector Público. Pero
en la medida que se ciudadanice al Estado,
mediante la formación de una función sca-
lizadora ciudadana que incluya Veedurías,
Contralorías Sociales, Comunidades de Eva-
luadores Extendidos de Programas y Proyec-
tos y Grupos de Consumidores que trabajen
de manera interconectada, en forma de redes,
entonces la lucha anticorrupción será más
manejable y efectiva, tanto para gobernantes
como para gobernados.
La Contraloría Social, al involucrar a múltiples
sectores en la lucha anticorrupción, advertirá
a la ciudadanía de los “riesgos morales” de
la burocracia y eliminará la racionalidad li-
mitada presente en los actuales organismos
de control. Esto obligará a la burocracia y a
las autoridades a ser más ecaces, ecientes
y efectivos.
Si la actual Asamblea Constituyente del
2007–2008 cumple a cabalidad su tarea, e in-
cluye en la Constitución mecanismos de Con-
trol Ex – Ante y la presencia del poder sca-
6564-
lizador ciudadano como una función del Estado,
recién entonces podremos retomar las palabras
de John Nooman (Elliot, 2001), que se aventuró
a expresar la temeraria predicción de que “como
la esclavitud fue alguna vez una forma de vida
y ahora…. Se ha vuelto obsoleta e incomprensi-
ble, así la práctica del soborno en su forma básica
de intercambio de un pago por acciones ociales
(cohecho) algún día se volverá obsoleta”. La pri-
mera década del presente siglo XXI se presenta
como una década de cambio irreversible.
Bibliografía
Cabanellas Guillermo, 2005. Diccionario
Jurídico Elemental. Editorial Heliasta.
Calderón Gabriela, 2008. “Abriendo las
puertas a la corrupción”, CATO Institute
(Disponible en http://www.elcato.org).
Coronel Gustavo, 2006. “Corrupción, ad-
ministración deciente y abuso de poder
en la Venezuela de Hugo Chávez”. CATO
Institute (disponible en www.elcato.org).
Edigab, 1999. “Ley Orgánica de Servicio
Civil y Carrera Administrativa y de Ho-
mologación de Remuneraciones”. Edigab.
Elliot Kimberly, 2001. “La corrupción en
la economía global” Limusa – Noriega
Editores.
Ghersi Enrique, 2002.”La corrupción es
efecto, no causa” (disponible en www.ci-
tel.org).
Granja Nicolás, 2004. Principios de Dere-
cho Administrativo.
Horn Murria, 1995. “The political eco-
nomy of public administration” Cambrid-
ge University Press.
Max-Neef, Manfred, 1991. “Human Sca-
le Development. Conception, Application
and Further Reections. Nueva York, Lon-
dres, Apex Press.
MacKensi, Richard y Gordon Tullock,
1980. “La nueva frontera de la economía”.
ESPASA.
Moe Terry, 1990. “The politics of structu-
ral choice toward a theory of Public Bu-
reaucracy” Oxford University Press.
Nordhaus R. 1978 “The business cycle of
politics”. MIT Press.
Saltos Napoleón. “Ecuador, su realidad”
Fundación José Peralta, 2003.
Scout James, 1972. “Comparativa politi-
cal corruption”. Prentice Hall.
