Los impuestos
medioambientales y las especialidades en la tributación de la provincia de
Galápagos
Environmental taxes and
specialties in the taxation of the province of Galápagos
José María Pérez Zúñiga
Fecha
de recepción:
9 de Julio de 2014
Fecha
de aceptación:
30 dde Julio de 2014
Los impuestos medioambientales
y las especialidades en la tributación de la provincia de Galápagos
Environmental taxes and
specialties in the taxation of the province of Galapagos
José María Pérez Zúñiga
Como citar: Pérez Zúñiga,
J.M. (2015). Los impuestos medioambientales y las especialidades en la
tributación de la provincia de Galápagos. Revista Universidad
de Guayaquil. 119(1), 33-42. DOI: https://doi.org/10.53591/rug.v119i1.907
Resumen
Los impuestos medioambientales,
impuestos verdes o ecoimpuestos, tienen su razón de ser en la protección del
medioambiente y en los fines extrafiscales, que en el Ecuador adquieren
especial relevancia. Sería recomendable que el Tributo al Ingreso de Turistas
en Galápagos adoptase la forma de una tasa administrativa por la realización de
actividades turísticas en un espacio especialmente protegido.
Palabras clave: Impuestos medioambientales, protección
del medioambiente, Tributo al Ingreso de Turistas en Galápagos.
Summary
The environmental taxes, green taxes or ecotaxes, have their
reason for being, in the protection of the environment and in the extra fiscal
purposes, that in Ecuador acquire special relevancy. It would be advisable that
the entry tax for tourists in Galapagos, adopts the form of an administrative
rate for accomplishment of tourist activities in a specially protected areas.
Keywords:
Environmental taxes, protection of the environment, Tax to the Tourists in
Galapagos.
Introducción
Los impuestos medioambientales,
impuestos verdes o eco-impuestos, tienen su razón de ser en la protección del
medioambiente y en los fines extrafiscales del tributo reconocidos en los
artículos 300 de la Constitución de la República del Ecuador de 2008 (en
adelante, CEc) y 6 del Código Tributario (CT), pero en el Ecuador adquieren
especial relevancia, ya que, desde su preámbulo, el Sumak Kawsay o Buen Vivir
está reconocido en la CEc, y además, dadas las especiales característica
geográficas del país, hay entornos naturales que son objeto de especial
protección, como es el caso de la Amazonía y del Archipiélago de Galápagos, con
interesantes particularidades también en el ámbito tributario, como veremos en
este capítulo.
Pero es que, además, la CEc otorga
derechos a la propia Naturaleza o Pacha Mama (artículos 71-74 CEc), y declara
la protección del medioambiente de interés público (Capítulo segundo: “Derechos
del Buen Vivir”):
Art. 14.- Se reconoce el derecho de la
población a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que
garantice la sostenibilidad y el buen vivir, sumak kawsay. Se declara de
interés público la preservación del ambiente, la conservación de los
ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país,
la prevención del daño ambiental y la recuperación de los espacios naturales
degradados.
Art. 15.- El Estado promoverá, en el
sector público y privado, el uso de tecnologías ambientalmente limpias y de
energías alternativas no contaminantes y de bajo impacto. La soberanía
energética no se alcanzará en detrimento de la soberanía alimentaria, ni
afectará el derecho al agua. Se prohíbe el desarrollo, producción, tenencia,
comercialización, importación, transporte, almacenamiento y uso de armas
químicas, biológicas y nucleares, de contaminantes orgánicos persistentes
altamente tóxicos, agroquímicos internacionalmente prohibidos, y las
tecnologías y agentes biológicos experimentales nocivos y organismos
genéticamente modificados perjudiciales para la salud humana o que atenten
contra la soberanía alimentaria o los ecosistemas, así como la introducción de
residuos nucleares y desechos tóxicos al territorio nacional.
La CEc dedica además varios capítulos
a la protección de la biodiversidad, el patrimonio natural y los ecosistemas y
los recursos naturales (artículos 395 a 415 CEc), por lo que los impuestos
medioambientales deben convertirse en un instrumento útil para cumplir con el
mandato constitucional.
Los
impuestos medioambientales. Impuestos verdes o eco-impuestos. Ámbito de
protección.
Los impuestos medioambientales se caracterizan por que su
objeto es la consecución de un fin extrafiscal: preservar y conservar el
medioambiente. Es decir, aunque se trate de una prestación patrimonial
coactivamente impuesta, su finalidad no es recaudatoria, sino la mejora o
protección del medioambiente. Así, los elementos estructurales del tributo
habrán de estar relacionados con el nivel del perjuicio que determinados
comportamientos humanos puedan procurar al medio natural, y la tributación
ambiental podrá estar integrada por impuestos ambientales, tasas ambientales y
contribuciones especiales de carácter ambiental. Si atendemos a su naturaleza
jurídica, los impuestos medioambientales serán exigidos sin contraprestación
alguna por un acto o hecho relacionado con la mejora o la protección del
medioambiente; la tasa ambiental gravará la utilización privativa del dominio
público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen
de derecho público relacionados con la mejora o protección del medioambiente;
y, las contribuciones especiales ambientales serán aquellos tributos cuyo hecho
imponible consista en el aumento del valor de un bien privado como consecuencia
de una actuación pública en materia ambiental, ya sea la realización de una
actividad o la prestación de un servicio por parte de cualquier Administración1.
|
1
Alarcón García,
G., ¿Son los tributos ambientales una opción para la financiación de las
Haciendas Públicas?, Cuides, nº 9, octubre 2012, págs. 208 y 209.
2
Tipke,
K. Die Steuerrechtsordnung. Colonia, Dr. Otto Schmidt, 3 vols., 1997,
pág. 481.
3
Herrera Molina,
P. M., Derecho tributario ambiental. La introducción del interés ambiental
en el ordenamiento tributario, Barcelona, Marcial Pons, 2000, págs. 43 y
ss.
|
Dos son los objetivos fundamentales de la fiscalidad
ecológica: por una parte, la prevención y, por otra, la restauración de los
daños ocasionados en el entorno natural. La doctrina ha destacado su relación
con el principio de solidaridad y con el de capacidad económica que, desde el
punto de vista económico, se materializa en el principio de “quien contamina,
paga”2,
llegando a hablar algunos autores de un principio de justicia ecológica3. En los países europeos
son comunes este tipo de figuras tributarias, y en España se han convertido en
especial objeto de regulación por las Comunidades Autónomas, dada la
imposibilidad de gravar otras materias imponibles que no estén ya gravadas por
el Estado, y aunque el respeto del medioambiente subyace en la existencia de la
fiscalidad ecológica, no siempre se obtienen los resultados esperados.
Con carácter general, los tributos
medioambientales suelen ser de dos tipos: tributos sobre emisiones y tributos
sobre productos. Los primeros gravan directamente las descargas contaminantes
al medio, empleando un método de determinación directa de la base imponible,
por lo que se incrementa la carga tributaria de quien realiza ese
comportamiento ambiental negativo; a esta clase de tributos correspondería el
Impuesto a la Contaminación de Vehículos en Ecuador. Por su parte, los tributos
sobre productos tienen como hecho imponible la producción o el consumo de
determinados bienes cuyo uso es nocivo para el medio natural; a esta clase de
tributos correspondería el Impuesto Redimible a las Botellas de Plástico no
Retornables.
Sin embargo, también existen en Ecuador
otros impuestos medioambientales que no se corresponden con este modelo: la
cesión a la Región Amazónica del 10,91% del Impuesto de 1$ por barril de
petróleo (no es un impuesto propiamente dicho, aunque sí implica la cesión de
una parte de los recursos recaudados a la protección medioambiental), y los
denominados tributos por ingresos de turistas en el Archipiélago de Galápagos y
por ingresos de embarcaciones privadas no comerciales nacionales o extranjeras
en la Reserva Marina de Galápagos (previstos en los artículos 17 y 18
anteproyecto de la Ley Orgánica del Régimen Especial de Galápagos (LOREG)).
En los siguientes apartados
analizaremos los más importantes, prestando especial atención a la tributación
en el régimen especial de Galápagos.
La
Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado.
Esta ley entró en vigor tras su
promulgación y publicación en el Registro Oficial número 583 de 24 de noviembre
de 2011, con dos objetivos principales: fomentar las políticas verdes que
reduzcan la contaminación ambiental para la protección del medio ambiente, y la
optimización de los ingresos tributarios. Para lo primero, crea dos nuevas
figuras tributarias: el Impuesto a la Contaminación de Vehículos y el Impuesto
Redimible a las Botellas de Plástico No Retornables; para lo segundo, introduce
reformas en las principales figuras tributarias del sistema tributario
ecuatoriano: IR, IVA e ICE, además de crear otra figura tributaria: el Impuesto
de la Renta Único para el Cultivo del Banano. Este último impuesto se introduce
en el artículo 27 de la Ley de Régimen Tributario Interno (LRTI), y grava con
una tarifa fija del 2% a las ventas brutas de los productores bananeros, un
sector especialmente importante en el Ecuador. Se trata además de un impuesto
mínimo, contemplándose la posibilidad de que productores de los sectores
agropecuario, pesquero o acuacultor se acojan voluntariamente a este impuesto.
Sin duda, se trataba con esta ley
de establecer medidas para la redistribución de los ingresos y la riqueza
nacional, de acuerdo con el artículo 300 CEc, pero veamos los impuestos
medioambientales creados por esta norma.
Impuesto
Ambiental a la Contaminación Vehicular
Este impuesto grava la
contaminación del ambiente producida por la utilización de vehículos
motorizados de transporte terrestre, con algunas exenciones (vehículos del
sector público, hospitales rodantes y ambulancias, vehículos destinados al
transporte público y escolar, vehículos destinados a la propia actividad
productiva del contribuyente, vehículos que tengan la consideración de
clásicos, vehículos eléctricos y vehículos para personas con discapacidad). Por
tanto, es precisamente la contaminación producida por este tipo de vehículos el
hecho generador del impuesto, lo que lo caracteriza como un impuesto
medioambiental sobre las emisiones. Para valorar esta contaminación, la ley
toma como referencia la cilindrada del vehículo, introduciendo ajustes según la
antigüedad y la tecnología del motor.
Además, la ley establece un límite
para la cuota tributaria: en ningún caso, ésta podrá exceder de un 40% del
avalúo del vehículo que conste para ese año en la base de datos del Servicio de
Rentas Internas, que es la entidad encargada de liquidar este impuesto. Son
sujetos pasivos del mismo las personas físicas y jurídicas propietarias de los
vehículos.
Por el Impuesto Ambiental a la
Contaminación Vehicular, se recaudaron en Ecuador en el año 2013 20.354,5 miles
de $, lo que representa el 0,16% de la recaudación tributaria para ese año[2].
Impuesto
Redimible a las Botellas de Plástico No Retornables.
Este impuesto se creó con la
finalidad de disminuir la contaminación ambiental y estimular el proceso de
reciclaje. Según la ley, el hecho generador de este impuesto es embotellar
bebidas en botellas plásticas no retornables, utilizadas para contener bebidas
alcohólicas, no alcohólicas, gaseosas, no gaseosas y agua, o su desaduanización
para el caso de productos importados, estando exentos el embotellamiento de
productos lácteos y medicamentos. Sin embargo, la novedad que establece la ley
es que el consumidor puede recuperar el valor pagado por concepto de este
impuesto, devolviendo las botellas de plástico no retornables para su
reciclaje. Se trata, por tanto, de un impuesto medioambiental de los que gravan
el uso de productos potencialmente contaminantes, en este caso las botellas de
plástico.
Así, son sujetos pasivos los
embotelladores de bebidas contenidas en botellas de plástico y quienes realicen
importaciones de bebidas contenidas en botellas de plástico. La tarifa es de 2
centavos de dólar (0,02 $) por botella de plástico utilizada, aunque, para
fomentar su reciclaje, la norma permite la devolución de este importe para
quienes recolecten, entreguen y retornen las botellas en los lugares destinados
al efecto.
Por este impuesto, se recaudaron en Ecuador durante el año
2013 2.922 miles de $, lo que representa el 0,023% de la recaudación para ese
año[3].
Especialidades
de la tributación en la provincia de Galápagos.
La tributación medioambiental en el
Ecuador merece un capítulo especial para el caso del Archipiélago de Galápagos,
unos de los regímenes especiales que regula la Constitución de la República de
2008, primero por razones geográficas, pero fundamentalmente por la condición
de reserva natural de las islas, patrimonio de Ecuador, pero consideradas
también como un patrimonio ecológico de la humanidad y declaradas Patrimonio
Natural de la Humanidad, Reserva de la Biosfera y parte de los humedales de la
Convención Ramsar.
Dispone el
artículo 258 CEc: La provincia de Galápagos tendrá un gobierno de régimen
especial. Su planificación y desarrollo se organizará en función de un estricto
apego a los principios de conservación del patrimonio natural del Estado y del
buen vivir, de conformidad con lo que la ley determine. Su administración
estará a cargo de un Consejo de Gobierno presidido por el representante de la
Presidencia de la República e integrado por las alcaldesas y alcaldes de los
municipios de la provincia de Galápagos, representante de las Juntas
parroquiales y los representantes de los organismos que determine la ley. Dicho
Consejo de Gobierno tendrá a su cargo la planificación, manejo de los recursos
y organización de las actividades que se realicen en la provincia. La ley
definirá el organismo que actuará en calidad de secretaría técnica. Para la
protección del distrito especial de Galápagos se limitarán los derechos de
migración interna, trabajo o cualquier otra actividad pública o privada que pueda
afectar al ambiente. En materia de ordenamiento territorial, el Consejo de
Gobierno dictará las políticas en coordinación con los municipios y juntas
parroquiales, quienes las ejecutarán. Las personas residentes permanentes
afectadas por la limitación de los derechos tendrán acceso preferente a los
recursos naturales y a las actividades ambientalmente sustentables.
Y el artículo 104 del Código
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD)
añade La provincia de Galápagos constituye un régimen especial de gobierno
en razón de sus particularidades ambientales y por constituir patrimonio
natural de la humanidad; su territorio será administrado por un consejo de
gobierno, en la forma prevista en la Constitución, este Código y la ley que
regule el régimen especial de Galápagos.
Con el fin de asegurar la
transparencia, la rendición de cuentas y la toma de decisiones del Consejo de
Gobierno se garantizarán la participación ciudadana y el control social en los
términos previstos en la Constitución y la ley.
Una normativa que está
desarrollada por una legislación específica: la Ley Especial para la Provincia
de Galápagos (en adelante LREG: Ley No. 67. RO/ 278 de 18 de Marzo de 1998,
calificada con jerarquía y carácter de Ley Orgánica, dado por Resolución
Legislativa No. 22-058, publicada en Registro Oficial 280 de 8 de Marzo del
2001) y su Reglamento, que se ha visto afectada por este nuevo marco jurídico,
que tendrá como colofón la proyectada Ley Orgánica del Régimen Especial de Galápagos,
que actualmente se tramita en la Asamblea del Ecuador.
Las modificaciones más
importantes introducidas en el régimen especial de Galápagos son:
• El
artículo 258 CEc introduce modificaciones en cuanto a la estructuravadministrativa,
disponiendo que la administración estará a cargo de un Consejo de Gobierno, y
que su planificación y desarrollo se organizará en función de un estricto apego
a los principios de conservación del patrimonio natural del Estado y del buen
vivir, de conformidad con lo que la ley determine. Además, establece que para
la protección del distrito especial de Galápagos La provincia de Galápagos está
dividida en tres cantose limitarán los derechos de migración interna, nes que
se corresponden con las islas: San Cristóbal, trabajo o cualquier otra
actividad pública o pri- donde se encuentra Puerto Baquerizo Moreno, su cavada
que pueda afectar al ambiente, razón por becera provincial y cantonal; Santa
Cruz, cuya capila cual las personas residentes permanentes tal es Puerto Ayora;
e Isabela, cuya capital es Puerto afectadas por estas restricciones de sus
dere- Villamil. Además, hay que tener en cuenta lo explicachos tendrán acceso
preferente a los recursos do respecto al mapa regional del Ecuador, pues las
naturales y a las actividades ambientalmente provincia de Galápagos forma parte
de la zona 5 de sustentables dentro de este territorio.
·
La Disposición Transitoria Decimoquinta CEc dispuso que los
activos y pasivos, las funcionarias y funcionarios y empleadas y empleados del
Consejo Provincial de Galápagos y del Instituto Nacional Galápagos, pasarán a
formar parte del Consejo de Gobierno del Régimen Especial de Galápagos.
·
La Disposición Transitoria VigesimoSexta del COOTAD regula de
manera transitoria la institucionalidad del Régimen Especial de Galápagos,
estableciendo la conformación del Consejo de Gobierno de la provincia de
Galápagos, que funcionará hasta que se expida la Ley Orgánica del Régimen
Especial de Galápagos.
·
La Disposición Transitoria Vigésimo Séptima del COOTAD reconoce
que las resoluciones del Consejo de Gobierno de la provincia de Galápagos
tendrán la jerarquía de ordenanzas provinciales y serán adoptadas por la
mayoría absoluta de sus integrantes, salvo que la Ley establezca una mayoría
diferente.
·
La Disposición Transitoria Vigésimo Octava del COOTAD establece
de manera provisional las atribuciones del Consejo de Gobierno de Galápagos,
señalando que, hasta que se expida la Ley correspondiente, pueden aplicarse de
manera supletoria las atribuciones establecidas en la vigente Ley del Régimen
Especial de Galápagos y su Reglamento.
·
La Disposición Transitoria Vigésimo Novena del COOTAD crea la
Secretaría Técnica del Consejo de Gobierno de la provincia de Galápagos y
define sus atribuciones.
·
La Disposición Transitoria Trigésima determina los recursos
económicos de esta entidad, para lo cual contará con los ingresos propios que
le asignen las leyes y que no podrán ser menores a los recursos presupuestarios
al ex-Consejo Provincial de Galápagos y del ex-Instituto Nacional Galápagos, de
conformidad con lo establecido en la Disposición Transitoria Décimo Quinta de
la Constitución y lo establecido en la Ley vigente del Régimen Especial de
Galápagos.
Organización
administrativa.
La provincia de
Galápagos está dividida en tres cantones que se corresponden con las islas: San
Cristóbal, donde se encuentra Puerto Baquerizo Moreno, su cabecera provincial y
cantonal; Santa Cruz, cuya capital es Puerto Ayora; e Isabela, cuya capital es
Puerto Villamil. Además, hay que tener en cuenta lo explicado respecto al mapa
regional del Ecuador, pues la provincia de Galápagos forma parte de la zona 5
de planificación junto a las provincias Guayas (excepto los cantones de
Guayaquil, Samborondón y Durán), península de Santa Elena, Bolívar y Los Ríos,
según lo dispuesto en el COPYF y en el artículo 6 del Decreto Ejecutivo No. 878
de 8 de febrero de 2008.
Partiendo del
régimen jurídico establecido en la CEc, el COOTAD y la LREG, en la actualidad
cuatro instituciones participan en el desarrollo de las Galápagos6:
1.
El Consejo de Gobierno, que, con el nuevo marco constitucional y legal,
sustituye al Instituto Nacional de Galápagos (INGALA).
El Consejo de
Gobierno está presidido por el representante de la Presidencia de la República,
y delegados de las administraciones rectoras: Ministerio Coordinador de
Patrimonio Natural y Cultural, Ministerio del Ambiente, Ministerio de Turismo,
Ministerio de Gobierno, SENPLADES, e integrado por las alcaldesas y alcaldes de
los municipios de la provincia de Galápagos y dignatario de las juntas
parroquiales.
2. Autoridades
locales. Municipalidades de Santa Cruz, Isabela y San Cristóbal.
3. Parque
Nacional Galápagos. Es un organismo dirigido por el Ministerio del Ambiente, responsable
de la conservación de la integridad ecológica y la biodiversidad de los
ecosistemas insulares y marinos de las áreas protegidas del Archipiélago, así
como del uso racional de los bienes y servicios que estos generan para la
comunidad.
4. La Marina
Nacional. Patrulla las aguas de la provincia para vigilar las actividades de
pesca y de turismo. Hay que destacar que, de estas instituciones, cobra
especial importancia el Parque Nacional de Galápagos, dependiente del
Ministerio del Ambiente, tanto por sus atribuciones para la protección del
medioambiente, como porque la LREG le atribuye la condición de agente
recaudador del Tributo al Ingreso de Turistas (artículo 17 LREG).
Recursos
Según el artículo 10 de la LREG,
constituyen recursos del INGALA (actual Consejo de Gobierno):
1.
Los recursos que le sean asignados en esta Ley.
2.
Los recursos que deberán ser asignados en el Presupuesto
del Estado para el financiamiento de la totalidad de su gasto corriente.
3.
Las contribuciones del sector público y privado, nacional
o extranjero.
4.
Los recursos que se generen por la gestión administrativa
y los bienes y servicios del INGALA.
5.
Los préstamos de origen nacional o internacional.
6.
Los recursos que le corresponden de las leyes que crean el
Fondo de Desarrollo Seccional -FONDESEC-, y del Fondo de Desarrollo Provincial
- FONDEPRO- y de otras leyes especiales, los que serán utilizados para el cabal
cumplimiento de todas sus atribuciones, con independencia de los destinos
establecidos en dichas normas para los mencionados recursos.
7.
El 2% de la superficie de las islas habitadas, que será
delimitado por la Dirección del Parque Nacional Galápagos. La delimitación y el
uso de dichas áreas se sujetarán a los correspondientes planes de manejo
formulados por el Parque Nacional Galápagos, a los principios y normas
establecidas en esta Ley y a las políticas y decisiones del Consejo del INGALA
(actual Consejo de Gobierno).
Además,
los artículos 17 a 20 de la LREG establecen un ingreso de carácter especial, el
Tributo al Ingreso de Turistas, así como normas para su gestión y el destino de
la recaudación. A este tributo nos referimos a continuación.
El tributo al Ingreso de Turistas en el Archipiélago de
Galápagos
El Tributo al
Ingreso de Turistas, utilizando la denominación de la LREG, es un impuesto cuyo
hecho imponible consiste en la mera entrada en el Parque Nacional de Galápagos
y a la Reserva de Recursos Marinos de la provincia de Galápagos (recordemos
que, según el artículo 1 del Código Tributario, todos los tributos deben ser
impuestos o tasas o contribuciones especiales o de mejora; la denominación “tributo”
hace referencia a la categoría general, donde están englobadas las anteriores)
7 http://galapagospark.org/nophprg.php?page=programas_turismo_tributo&set_lang=e
Podría pensarse que su naturaleza jurídica es
la de una tasa ambiental por la utilización privativa del dominio público, la
prestación de servicios (autorización administrativa de entrada en el
Archipiélago) o la realización de actividades en régimen de Derecho público
relacionados con la mejora o protección del medioambiente; y, de hecho, es la
terminología utilizada por el Parque Nacional de Galápagos: las tasas de
ingreso o entrada son establecidas con el objetivo de recuperar los costes de
inversión necesarios para la realización de las actividades de conservación y
manejo del área protegida, o para generar renta adicional para actividades de
desarrollo humano en las áreas circundantes7. Sin embargo, no es ésta la
configuración legal que encontramos en la normativa.
Así, señala el artículo 17 de la LREG:
Establécese el tributo por el ingreso al Parque
Nacional Galápagos y a la Reserva de recursos marinos de la provincia de
Galápagos, que será pagado por los turistas en los lugares de recaudación que
para el efecto se fijen, y en los montos que a continuación se detallan:
1.
El valor equivalente en sucres a cien dólares de los
Estados Unidos de América (US$ 100,oo), por el ingreso de turistas extranjeros
no residentes en el Ecuador mayores de 12 años, distintos a aquellos
establecidos en el número 3 de este artículo;
2.
El valor equivalente en sucres a cincuenta dólares de los
Estados Unidos de América (US$ 50,oo), por el ingreso de turistas extranjeros
no residentes en el Ecuador menores de 12 años, distintos a aquellos
establecidos en el número 4 de este artículo;
3.
El valor equivalente en sucres a cincuenta dólares de los
Estados Unidos de América (US$ 50,oo), por el ingreso de turistas extranjeros
no residentes en el Ecuador, mayores de 12 años, nacionales de uno de los
países pertenecientes a la Comunidad Andina de Naciones o al Mercosur;
4.
El valor equivalente en sucres a veinticinco dólares de
los Estados Unidos de América (US$ 25,oo), por el ingreso de turistas
extranjeros no residentes en el Ecuador menores de 12 años, nacionales de uno
de los países pertenecientes a la Comunidad Andina de Naciones o al Mercosur;
5.
El valor equivalente en sucres a seis dólares de los
Estados Unidos de América (US$ 6,oo), por el in-
greso de turistas nacionales o
extranjeros residentes en el Ecuador, mayores de 12 años;
6.
El valor equivalente en sucres a tres dólares de los
Estados Unidos de América (US$ 3,oo), por el ingreso de turistas nacionales o
extranjeros residentes en el Ecuador, menores de 12 años; y,
7.
El valor equivalente en sucres a veinticinco dólares de
los Estados Unidos de América (US$ 25,oo), por el ingreso de turistas, estudiantes
extranjeros no residentes en el Ecuador que se encuentren matriculados en
instituciones educativas nacionales.
Los turistas nacionales o extranjeros
menores de 2 años de edad, se encuentran exentos del pago de este tributo.
El sujeto activo de este tributo es el
Estado ecuatoriano; y la Dirección del Parque Nacional Galápagos, se constituye
en agente recaudador, a la que le corresponde además su distribución de acuerdo
con lo dispuesto en esta Ley.
Como vemos, se trata de un tributo
que grava la mera entrada en el Parque Nacional de Galápagos y las áreas
protegidas, y no existe una idea de contraprestación en esta figura tributaria,
ya sea por la utilización del dominio público, la prestación de servicios o la
realización de actividades en régimen de derecho público. Tampoco hay una
relación directa con el coste del servicio o la actividad que realiza la
Administración, a pesar de la mención a las actividades de inversión y
conservación del medio ambiente; ni se produce tampoco el aumento de valor de
un bien del sujeto pasivo por la realización de una obra pública, por lo que
descartamos también que se trate de una contribución especial o de mejora. Lo
que sí encontramos es una referencia a la distribución de los ingresos
generados por este tributo en el artículo 18 LREG:
Los recursos provenientes de la recaudación del tributo
establecido en el artículo precedente serán distribuidos de la siguiente
manera: 1. Parque Nacional Galápagos: 40%
2. Municipalidades
de Galápagos: 20%
3. Consejo
Provincial de Galápagos: 10%
4. Reserva
Marina de la provincia de Galápagos: 5%
5. El
INEFAN para el Patrimonio Nacional de Áreas Protegidas: 5%
6. Instituto
Nacional Galápagos - INGALA -: 10%
7. Para
el Sistema de Inspección y Cuarentena de la provincia de Galápagos: 5%
8. Armada
Nacional: 5%
La Dirección del Parque Nacional
Galápagos administrará los recursos establecidos en los numerales 1, 4 y
7. Asimismo, asignará, de conformidad con
los Planes de Manejo, los montos que sean requeridos para garantizar el control
y patrullaje de la Reserva Marina a cargo de la Armada Nacional y aquellos
requeridos por el Servicio Ecuatoriano de Sanidad Agropecuaria - SESA - para
financiar el Sistema de Inspección y Cuarentena de la provincia de Galápagos.
De este modo, estos recursos se
reparten entre las instituciones públicas que participan en la organización
administrativa del Archipiélago. Y es el propio Parque Nacional de Galápagos el
organismo encargado de la recaudación y la gestión de este tributo. Hay que
decir que los ingresos de un impuesto, por su categorización jurídica, no
tienen un destino específico, sino que deben ir destinados al Tesoro Nacional.
Pero no ocurre así en esta figura en la normativa vigente (sí en el
anteproyecto de LOREG, como veremos a continuación), sino que el artículo 19
LREG señala un destino específico para estos ingresos en el caso del Consejo de
Gobierno y de las Instituciones del Régimen Seccional Autónomo (GAD):
Los fondos provenientes del tributo al
ingreso de turistas al Parque Nacional Galápagos, asignados a las Instituciones
del Régimen Seccional Autónomo y al INGALA (actual Consejo de Gobierno), serán
utilizados exclusivamente para:
1.
El financiamiento de proyectos de educación, deportes,
salud y saneamiento ambiental;
2.
La prestación de servicios ambientales; y,
3.
La prestación de servicios directamente relacionados con
la atención al turista.
Y el artículo 20 LREG señala
expresamente que estos recursos no ingresarán en la Cuenta Única del Tesoro
Nacional, sino que serán recaudados e ingresados en una cuenta de la Dirección
del Parque Nacional de Galápagos:
Como excepción a lo establecido en la Ley
de Presupuestos del Sector Público, los recursos provenientes de la recaudación
del tributo establecido en este parágrafo, no ingresarán a la Cuenta Única del
Tesoro Nacional.
Los recursos mencionados serán recaudados
por la Dirección del Parque Nacional Galápagos, podrán ser depositados en
cualquier entidad financiera pública o privada nacional, en moneda nacional o
extranjera. Para efectos de la distribución de tales fondos, la Dirección del
Parque Nacional Galápagos transferirá mensualmente y sin consideración
adicional, a las cuentas especiales abiertas para tal efecto a nombre de cada
una de las instituciones beneficiarias, el monto que les corresponda de acuerdo
con el distributivo establecido en esta ley, previa la retención de los
porcentajes cuya administración le corresponde directamente al Parque Nacional
Galápagos.
Sin duda nos encontramos ante un
procedimiento de recaudación poco ortodoxo, ya que se trata de un impuesto
nacional y como tal debe ir destinado al Tesoro Público (292 CEc), siendo el
Estado quien deberá dar cumplimiento al mandato del legislador de destinar
estos recursos a la protección del medioambiente del Archipiélago de Galápagos.
De hecho, el legislador es
consciente de ello, pues en el anteproyecto de la LOREG ya encontramos una
rectificación de este extremo (artículo 20 LOREG):
Los recursos provenientes de la
recaudación de los tributos mencionados en este parágrafo, serán recaudados por
la Dirección del Parque Nacional Galápagos y depositados en la Cuenta Única del
Tesoro Nacional en forma inmediata.
Es decir, aunque se mantiene a la
Dirección del Parque Nacional de Galápagos como órgano recaudador, el destino
de los fondos sería el Tesoro Nacional, como la recaudación obtenida por el
resto de los impuestos estatales. Con todo, esto constituye una excepción
dentro del régimen general de los impuestos, que por definición no tienen un
destino específico; aunque sí es común en los impuestos ambientales, que por
ley constituyen una excepción dentro del ámbito tributario, y cuya existencia
está justificada por razones extrafiscales. De todos modos, en este impuesto
conviven fines fiscales y extrafiscales para la protección del medioambiente,
pues, el artículo 19 LREG añade como destino de estos recursos la realización
de proyectos no sólo relacionados con la conservación ambiental, sino también
proyectos relacionados con la educación, la salud o el turismo.
Hay que señalar asimismo que el
proyecto de LOREG establece importantes modificaciones para el cálculo de la
cuota tributaria de este impuesto. Actualmente, se trata de una cuota fija,
modulada por criterios de edad, nacionalidad, residencia y afinidad con los países
de la Comunidad Andina; pero el nuevo impuesto sería de cuota variable,
atendiendo al número de días de permanencia del sujeto pasivo en el
Archipiélago de Galápagos, considerado un “índice ambiental” que se suma al
impuesto básico para el cálculo de la cuota tributaria. Para el cálculo del
índice ambiental, habrá que dividir el impuesto básico por el número de noches
que pernocte el turista en la provincia de Galápagos, por lo que el impuesto se
calcula de acuerdo a la siguiente fórmula (artículo 17 LOREG):
T = IB + IA; siendo: IA = IB/N
Siendo T, el monto del tributo; IB:
impuesto básico; IA: impuesto ambiental; y N: el número de días de permanencia
en la provincia.
Luego, este artículo atiende
también a la edad, nacionalidad y vecindad del sujeto pasivo para el cálculo
del impuesto básico, tomando como referencia y límite el salario básico
unificado del trabajador general, y establece otros criterios para el cálculo
del índice ambiental en estos casos:
El Impuesto Básico (IB) para los turistas
extranjeros no residentes en el Ecuador que posean doce o más años de edad,
será fijado en un valor no superior al 100% del salario básico unificado del
trabajador general. Si los turistas extranjeros no residentes en el Ecuador
tuvieren dos años o más y menos de doce años de edad, el Impuesto Básico (IB)
para estos será el equivalente al 50% del valor antes señalado. El mismo
porcentaje se cobrará en calidad de Impuesto Básico (IB), a los turistas
extranjeros de toda edad que provengan de alguno de los países miembros de la
Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).
El Impuesto Básico (IB) para los turistas
nacionales o extranjeros residentes en el Ecuador que posean doce o más años de
edad, será fijado en un valor no superior al 5% del salario básico unificado del
trabajador general. El Impuesto Básico (IB) para los turistas nacionales o
extranjeros residentes en el Ecuador que tuvieren dos años o más y menos de
doce años de edad, o fueren adultos mayores, personas con discapacidad, o
estudiantes que cuenten con el documento vigente que oficialmente los acredite
como tales, será el equivalente al 50% del valor antes señalado.
Se encuentran exentos totalmente del pago
del Impuesto Básico (IB) contemplado en este artículo, los turistas nacionales
y extranjeros menores de dos años de edad.
Para la determinación del Índice
Ambiental (IA) en los casos precedentes, se establecen las siguientes
categorías:
Categoría A.- Cuando el turista
pernoctare en la provincia de Galápagos de UNA (1) a TRES (3) noches, el Índice
Ambiental (IA) se calculará dividiendo el Impuesto Básico (IB) para 1. Dentro
de esta categoría se considerará, además, al turista que no pernoctare en la
provincia de Galápagos, esto es, el que ingresa y sale de aquella el mismo día.
Categoría B.- Cuando el turista
pernoctare en la provincia de Galápagos de CUATRO (4) a SEIS (6) noches, o
DIECISÉIS (16) noches o más, el Índice Ambiental (IA) se calculará dividiendo
el Impuesto Básico (IB) para 4.
Categoría C.- Cuando el turista
pernoctare en la provincia de Galápagos de SIETE (7) a QUINCE (15) noches, el
Índice Ambiental (IA) se calculará dividiendo el Impuesto Básico (IB) para 15.
El valor del Impuesto Básico (IB) será
fijado y revisado cada dos años por el presidente de la República quien
expedirá para el efecto el correspondiente decreto ejecutivo, previo informe
técnico del ministerio que ejerce la rectoría de la política pública ambiental.
El sujeto activo del tributo previsto en
este artículo es el Estado Ecuatoriano; y, la Dirección del Parque Nacional
Galápagos, se constituye en el agente recaudador.
Agregándose además un nuevo
artículo 18 LOREG que crea un nuevo impuesto específico para las embarcaciones
no comerciales nacionales o extranjeras que ingresen en la Reserva Marina de
Galápagos, éste, sí, un tributo de cuota fija:
El armador o agente naviero de la
embarcación privada no comercial nacional o extranjera que, previa autorización
de la Dirección del Parque Nacional Galápagos, ingrese a la Provincia de
Galápagos con fines turísticos, deberá pagar el tributo equivalente a
trescientos dólares de los Estados Unidos de América por cada persona a bordo
durante cada día que permanezca en la Reserva Marina de la Provincia de Galápagos.
La Dirección del Parque Nacional
Galápagos actuará como ente recaudador y beneficiario de dicho tributo.
El capitán de la nave, el armador, el
agente naviero y los representantes locales de estos, serán responsables
solidarios del pago del tributo contemplado en este artículo.
Llama la atención además la
prohibición que hace la vigente LREG y el anteproyecto de la LOREG sobre el
establecimiento de nuevas figuras tributarias por las instituciones públicas
del Archipiélago por el mismo concepto:
Las instituciones públicas que fijen
mediante cualquier forma de instrumento tributos, derechos de cualquiera
naturaleza u otras cargas por tributo al ingreso de turistas a las áreas
protegidas de la provincia de Galápagos perderán su derecho a participar en la
distribución del impuesto fijado en este parágrafo. En cualquier caso, todo
tributo, derecho de cualesquier naturaleza o carga directamente vinculada con
la actividad turística, requerirá del informe previo favorable del Consejo el
INGALA y del Ministerio de Turismo.
Y artículo 19 anteproyecto LOREG
dispone:
Prohíbese a los Gobiernos Autónomos
Descentralizados de la provincia de Galápagos la creación de tasas o cualquier
otra obligación de naturaleza impositiva, con motivo del ingreso de turistas a
la provincia de Galápagos o la prestación de cualquier servicio de naturaleza
turística, de conformidad con la ley. Los actos normativos que se expidan en
contravención a lo previsto en el presente artículo no tendrán validez alguna y
carecerán de eficacia.
De hecho, el Parque Nacional de
Galápagos cobra tasas por licencias, patentes de operación turística y permisos
para realizar ciertas actividades, como la investigación8, estas sí, tasas, en el
sentido clásico del término.
Sin embargo, hay que decir que el
Tributo al Ingreso de Turistas en el Archipiélago de Galápagos no responde a la
estructura clásica de los impuestos ambientales actualmente, y supone una
excepción al derecho a la libre circulación de personas dentro del territorio
nacional (artículo 66.14 CEc), que, no obstante, encuentra su razón de ser en otros
principios constitucionales, ya que en Ecuador la protección del medio ambiente
(artículos 71-74, 395 a 415 CEc) y los derechos de la naturaleza o Pacha Mama
(artículos 71 a 74 CEc) son uno de sus pilares fundamentales, aunque aquí
conviven los fines extrafiscales con fines netamente fiscales, como hemos
visto, para financiar las actividades de las instituciones de gobierno.
Para salvar estas contrariedades,
sería recomendable que este impuesto adoptase la forma de una tasa
administrativa por la realización de actividades turísticas en un espacio
especialmente protegido, recibiendo las instituciones de gobierno de la
provincia una asignación a cargo de los presupuestos generales del Estado por
las diferencias que pueda haber con la recaudación actual. Esta tasa
contemplaría diversas modalidades: actividades turísticas, actividades de
investigación, prestación de servicios ambientales, etc., y podría modularse
utilizando los criterios ya establecidos en el anteproyecto de la LOREG, pero
distinguiendo si se trata de personas físicas o de personas jurídicas, y de
entidades con ánimo o sin ánimo de lucro.
Según datos de la Dirección del Parque Nacional de Galápagos,
en el año 2013 se recaudaron por el Tributo al Ingreso de los Turistas
12.897.003$9.
Conclusiones
UNO. Los impuestos
medioambientales, impuestos verdes o ecoimpuestos, tienen su razón de ser en la
protección del medioambiente y en los fines extrafiscales del tributo
reconocidos en los artículos 300 CEc y 6 CT.
DOS. En el Ecuador adquieren
especial relevancia, ya que, desde su preámbulo, el Sumak Kawsay o Buen Vivir
está reconocido en la Constitución de la República de 2008, y además, dadas las
especiales característica geográficas del país, hay entornos naturales que son
objeto de especial protección, como es el caso del Archipiélago de Galápagos.
TRES. Con carácter general, los
tributos medioambientales suelen ser de dos tipos: tributos sobre emisiones y
tributos sobre productos. Los primeros gravan directamente las descargas
contaminantes al medio, empleando un método de determinación directa de la base
imponible, por lo que se incrementa la carga tributaria de quien realiza ese
comportamiento ambiental negativo; a esta clase de tributos correspondería el
Impuesto a la Contaminación de Vehículos en Ecuador. Por su parte, los tributos
sobre productos, tienen como hecho imponible la producción o el consumo de
determinados bienes cuyo uso es nocivo para el medio natural; a esta clase de
tributos correspondería el Impuesto Redimible a las Botellas de Plástico no
Retornables.
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CUATRO. La tributación medioambiental en el Ecuador merece un capítulo especial
para el caso del Archipiélago de Galápagos, unos de los regímenes especiales
que regula la Constitución de la República de 2008, primero por razones
geográficas, pero fundamentalmente por la condición de reserva natural de las
islas, patrimonio de Ecuador, pero consideradas también como un patrimonio
ecológico de la humanidad y declaradas Patrimonio Natural de la Humanidad,
Reserva de la Biosfera y parte de los humedales de la Convención Ramsar.
CINCO. El Tributo al Ingreso de
Turistas, utilizando la denominación de la LREG, es un impuesto cuyo hecho
imponible consiste en la mera entrada en el Parque Nacional de Galápagos y a la
Reserva de Recursos Marinos de la provincia de Galápagos.
SEIS. Sería recomendable que el
Tributo al Ingreso de Turistas en Galápagos adoptase la forma de una tasa
administrativa por la realización de actividades turísticas en un espacio
especialmente protegido, recibiendo las instituciones de gobierno de la
provincia una asignación a cargo de los presupuestos generales del Estado por
las diferencias que pueda haber con la recaudación actual.
SIETE. Esta tasa contemplaría
diversas modalidades: actividades turísticas, actividades de investigación,
prestación de servicios ambientales, etc., y podría modularse utilizando los
criterios ya establecidos en el anteproyecto de la LOREG, pero distinguiendo si
se trata de personas físicas o de personas jurídicas, y de entidades con ánimo
o sin ánimo de lucro.
Bibliografía
Alarcón García, G., ¿Son los tributos
ambientales una opción para la financiación de las Haciendas Públicas?, Cuides,
nº 9, octubre 2012.
Escribano López, F.,
El Principio de Reserva de Ley en la Tributación Medioambiental, en Tratado de
Tributación Medioambiental, dirigido por Bécker, F., Cazorla, L.M., y
Martínez-Simancas, J., Iberdrola, Thomson-Aranzadi, 2008, Volumen I.
Herrera Molina, P. M., Derecho
tributario ambiental. La introducción del interés ambiental en el ordenamiento
tributario, Barcelona, Marcial Pons, 2000.
Tipke, K., Die Steuerrechtsordnung, Colonia, Dr. Otto Schmidt, 3
vols, 1997, pág. 481.
