REVISTA Científica. No. 117. ISSN 1019 - 6161Septiembre-Diciembre 2013
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El procedimiento de creación de las regiones autónomas y los distritos metropolitanos en el Ecuador
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José María Pérez Zúñiga PhD
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The process of creating autonomous regions and metropolitan districts in Ecuador
Resumen
La Constitución de la República del Ecuador de 2008 constituye la primera iniciativa del Estado central para abordar un proyecto único de vertebración del Estado ecuatoriano. Es un proceso abierto, que con-templa como principal novedad la creación de las regiones autónomas y de los distritos metropolitanos. Pero su regulación en la Constitución y en el Código Orgánico de Organización Territorial presenta dudas de constitucionalidad, fundamentalmente en lo que se refiere a los proyectos de ley de regionalización y los estatutos de las regiones autónomas y los distritos metropolitanos, que deberían ser leyes orgánicas aprobadas expresamente por la Asamblea Nacional, ya que afectan a la organización territorial del Estado. El plazo para su creación es un plazo taxativo de ocho años, a tenor del dictado constitucional.
Palabras clave:constitución, código orgánico de organización territorial, ley orgánica, estatuto, regiones autónomas, distritos metropolitanos, organización territorial.
Summary
The Constitution of the Republic of Ecuador, 2008 constitutes the first initiative of the Central Government to approach a unique project for structuring the Ecuadorian State. It is an open process, which includes as main innovation, the creation of autonomous regions and metropolitan districts. But its regulation in the Constitution and the Organic Law on Territorial Organization presents constitutional doubts, mainly as far as the regionalization law and the statutes of the autonomous regions and metropolitan districts are concerned, they should be organic laws expressly approve by the National Assembly, since they affect the territorial organization of the state. The deadline for its creation is an exhaustive eight-year period, under constitutional dictation.
Keywords: constitution, organic code of territorial organization, organic law, statute, autonomous regions, metropolitan districts, territorial organization.
Revista de la Universidad de GuayaquilNº 117, Septiembre - Diciembre 2013, pp. 53 - 62ISSN 1019 - 6161
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Introducción
Como ha señalado Rafael Guerrero1, el Estado ecuatoriano se ha caracterizado por una falta de legitimidad y por su inestabilidad. La misma de-nominación de Ecuador, un nombre neutro, sin historia, eminentemente geográfico, viene deriva-do de la preocupación por que los departamentos de Guayaquil y Cuenca no se sintieran excluidos por el predominio de Quito2. En los últimos cien-to cincuenta años los períodos de estabilidad han sido interrumpidos por crisis profundas derivadas de fraudes electorales, golpes, dictaduras milita-res y revoluciones fallidas. Prueba de ello son los diecinueve textos constitucionales que ha tenido la República del Ecuador desde la separación de la Gran Colombia en 18303. El últim o, impulsado por el Presidente de la República, Rafael Correa, con el objetivo de dar estabilidad y propiciar el desarrollo social del país, nació en Ciudad Alfaro, en Monte-cristi, y fue aprobado por la Asamblea Constituyen-te el 25 julio y en referéndum el 28 de septiembre, entrando en vigor tras su publicación en el Registro Oficial el día 20 de octubre de 2008.
Una de estas dificultades ha sido el denomina-do, como en España, “problema regional”4, aun-que con una génesis diferente. Pues, mientras la Constitución Española de 1978 (en adelante, CE) quiso resolver las aspiraciones de autogobierno de las nacionalidades históricas –Cataluña, Navarra y País Vasco, proceso al que se han sumado todas las regiones españolas- y, al mismo tiempo, establecer una nueva organización territorial que superase las fórmulas centralistas del franquismo; en Ecuador, la demanda de descentralización ha sido sostenida
Nuestro Invitado
durante décadas por la elite comercial y bancaria de Guayaquil y respaldada por importantes secto-res de la clase media urbana y de las clases rurales ligadas a la agricultura de la exportación, aunque no se trata de una demanda exclusiva de la pro-vincia de Guayas, pues también está presente en Manabí y varios cantones y provincias de la Sierra, en los que la población indígena conjuga sus recla-mos étnicos con la demanda de descentralización como una forma de afirmar su identidad cultural y política y sus instituciones sociales.
Como ha señalado Larrea Maldonado5 en referen-cia a la Constitución de la República del Ecuador de 2008, “al estar siempre presente el fantasma de la secesión y la fragmentación, se apuesta por la plurinacionalidad con el fin de profundizar en la cohesión social. Unidad nacional, sin estandariza-ción cultural. Unidad en la diversidad, con el reco-nocimiento de las diferencias”.
Por otra parte, como destaca Guerrero, debe tener-se en cuenta como antecedente de la Constitución ecuatoriana de 2008 (en adelante, CEc) elaborada en Montecristi, que la Asamblea constituyente y el Gobierno actual son el resultado de un amplio y profundo movimiento democrático ciudadano de oposición a las elites políticas y económicas que habían dirigido el país en los últimos veintiséis años, en otro claro paralelismo con el caso español (la Constitución española de 1978 fue el resultado de la Transición democrática). En Ecuador, la de-manda política que articuló este movimiento fue una democracia participativa, que estableció los mecanismos institucionales para que la ciudadanía pueda controlar a sus representantes.
1 Guerrero, R., Descentralización, autonomía y regionalización, publicado en La Tendencia, revista de análisis político, Instituto Latino-americano de Investigaciones Sociales, Quito, Ecuador, 2008, págs. 227-229.
2 Ramón, Galo. Estado, región y localidades en el Ecuador (1808-2000). En Sara Báez, Ospina y Ramón, Una breve historia del espacio ecuatoriano, Quito, CAMAREN-IEE, 2004, pág. 127.
3 La secuencia de constituciones ha sido: Constitución de 1830 (Riobamba), 1835 (Ambato), 1843 (Quito), 1845 (Cuenca), 1851 (Quito), 1852 (Guayaquil), 1861 (Quito), 1869 (Quito), 1878 (Ambato), 1884 (Quito), 1896 (Quito), 1906 (Quito), 1929 (Quito), 1945 (Quito), 1946 (Quito), 1967 (Quito), 1979 (Quito), 1998 (Sangolquí y Riobamba) y 2008 (Montecristi). En 1938 se aprobó una Constitución que no fue promulgada, por lo que nunca rigió. Hubiera hecho la número veinte. Vid. Paz, Juan J., y Miño Cepeda, D.P., El proceso constituyente desde una perspectiva histórica, publicado en La Tendencia, revista de análisis político, Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales, Quito, Ecuador, 2008, págs. 27-44; quienes señalan: “Desde una perspectiva política y jurídica, habría que añadir a esta lista la Constitución Quiteña de 1812, pensada por los próceres que sobrevivieron a la masacre del 10 de agosto de 1810; la Constitución de Cádiz también de 1812 (18 de marzo), en cuyo debate participó el quiteño José Mejía Lequerica; y la Constitución Grancolombiana de 1821, que fue el orden político imperante frente al cual el Departamento Sur (posteriormente Ecuador) declaró su separación como Estado”, op. cit., pág. 27.
4 Vid. García Novoa, C. Financiación autonómica y reforma del Senado, Marcial Pons, Madrid, 2012, págs. 16 y ss.
5 Larrea Maldonado, A.M., Modelo de desarrollo, organización territorial y cambio constiyente en el Ecuador, SENPLADES, Serie Dis-cusión, Quito, pág. 135.
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El procedimiento de creación de las regiones autónomas y los distritos metropolitanos en el Ecuador
Estos sectores empezaron a demandar la autono-mía regional ante la ineficacia de la Ley de Des-centralización del Estado y Participación Social de octubre de 1977, por lo que la demanda de auto-nomía nació como una radicalización de la tesis de la descentralización; de esa manera se introdujo el concepto de “región autonómica” en el debate regional6. Por eso, como explica Guerrero, la de-manda de autonomía profundizó el conflicto regio-
mos tenido son propuestas de las parroquias que quieren ser municipios, de los municipios que quie-ren eliminar los concejos provinciales y de estos que buscan convertirse en instancias de gobierno en contra de las gobernaciones”.
La Constitución junto con el COOTAD vienen a dar respuesta a los tres proyectos que, en esos mo-mentos, mayor importancia tenían en el país:
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nal y lo transformó en un problema directamente
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La propuesta de autonomía de Guayaquil lide-
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político, que tiene que ver ahora con la estructura de dirección y representación política del Estado ecuatoriano y no solamente con las estructuras ad-
rada por su alcalde, Jaime Nebot, y recogida después por Quito y su alcalde, Paco Moncayo, y por otras autoridades locales y provinciales.
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ministrativas y financieras del mismo.
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La demanda de los municipios (AME) y de los
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consejos provinciales (CONCOPE) apoyados
Un proceso en marcha que tiene como principales instrumentos jurídicos y políticos la CEc y el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización de 2010 (en adelante, COOTAD).
La organización territorial en la Constitución Po-lítica de la República del Ecuador de 2008 y el Código de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización de 2010.
��Reivindicaciones de los pueblos y nacionalida-
La Constitución de la República del Ecuador deRegulación
2008 constituye la primera iniciativa del Estado
central para abordar un proyecto único de verte-bración del Estado ecuatoriano. Como explica Fer-nando Carrión7, hasta entonces las propuestas de descentralización o de autonomía –dos conceptos diferentes, como veremos después- habían sido parcelarias en independientes: a nivel parroquial, municipal y provincial, y por parte de Guayaquil; y lo mismo se puede decir de las propuestas norma-tivas: las leyes de los regímenes parroquial, muni-cipal y provincial, así como las de Manabí, la Ama-zonía y Galápagos, entre otras, que poco o nada se relacionan entre sí. Hasta ese momento, todos los proyectos responden a demandas particulares sin una directriz general para todo el territorio nacio-nal. “Hasta ahora”, señalaba Carrión8, “lo que he-
Si partimos del dictado constitucional, el Estado ecuatoriano se organiza territorialmente en regio-nes, provincias, cantones y parroquias rurales; a los que habría que sumar los regímenes especiales de gobierno: distritos metropolitanos, provincia de Galápagos y circunscripciones territoriales indí-genas (art. 242 C.Ec, y 10 del COOTAD). Además, estos entes, si son continuos, podrían agruparse en mancomunidades (art. 243: “dos o más regio-nes, provincias, cantones o parroquias continuas podrán agruparse y formar mancomunidades”); y a su vez, dos o más provincias con continuidad te-rritorial y ciertos requisitos (superficie superior a 20.000 kilómetros cuadrados y un número de ha-bitantes que en conjunto sea superior al cinco por
6 En el primer debate en el pleno de la Asamblea, el informe de minoría, suscrito por Eduardo Maruri y Anabella Azín, decía lo siguiente: “(...) no llegan a definir un marco suficientemente claro y adecuado para que se construya en el Ecuador un sistema de verdaderas regiones autónomas con potestas suficiente para legislar a profundidad su territorio, amplias competencias y un verdadero autogobier-no que incluya una sede parlamentaria. Sobre todo, creeemos que no se ha dejado espacio para que Guayaquil, principal gestora de la demanda autonómica y ciudad de la que ambos provenimos, pueda acceder al nivel de autonomía que hace tiempo venía demandando.
(...) No perdamos esta oportunidad histórica para que Guayaquil, Guayas, Manabí y otros más puedan emprender, por fin, el camino hacia la autonomía real”. Maruri, E. y Azín, A., Resumen ejecutivo del informe de minoría remitido por Eduardo Maruri y Anabella Azín sobre los artículos aprobados por la mesa 4 para primer debate en el Pleno. Montecristi: Asamblea Nacional Constituyente, mimeo. Citado por Larrrea Maldonado, A.M., op. cit, pág. 117.
7 Carrión, F., La descentralización como geometría variable, en Descentrelizar: un derrotero a seguir, FlACSO-InWEnt-SENPLADES, Quito, Ecuador, 2008, pág. 41.
8 Carrión, F., op. cit., pág. 42.
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ciento de la población nacional, procurando que exista equilibrio interregional, afinidad histórica y cultural, complementariedad ecológica y manejo integrado de cuencas) podrán formar regiones au-tónomas (y siempre que el territorio de la región a conformarse no supere el veinte por ciento del total del territorio nacional, añade el artículo 15 del COOTAD), lo que hace posible siete u ocho ni-veles de gobierno, además del estatal (que sería el
Nuestro Invitado
Vamos a referirnos a continuación al proceso de conformación de las regiones autónomas o gobier-nos regionales autónomos –ésta última es la deno-minación que emplea el COOTAD- y de los distritos metropolitanos, la principal novedad que, en cuan-to a la organización territorial de la República del Ecuador, establece la CEc de 2008, y las dudas que se nos plantean sobre su regulación.
noveno).Las regiones autónomas y los distritosmetropolitanosPor otra parte, el artículo 239 CEc consagra la
autonomía política, administrativa y financiera de los gobiernos autónomos descentralizados, una redacción que evoca la del artículo 137 de la CE, que dispone: “El Estado se organiza territorialmen-te en municipios, en provincias y en las comuni-dades autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Y aunque ambas nor-mas fundamentales tiene en común establecer una organización territorial compleja y en un proceso de construcción y desarrollo abierto, también son importantes las diferencias, sobre todo a la hora de establecer las competencias de cada ente y de limitar su poder normativo (un poder legislativo en el caso de las comunidades autónomas españolas; un poder reglamentario en el caso de los gobiernos autónomos descentralizados del Ecuador y de las corporaciones locales españolas).
Por otra parte, cada una de estas entidades tiene sus propias competencias y facultades (normati-vas, fundamentalmente) para ejercerlas, existiendo además en el caso de Ecuador un Consejo Nacional de Competencias, órgano de carácter técnico crea-do para disminuir los niveles de discrecionalidad en la transferencia de competencias y en el proce-so de descentralización, e integrado por represen-tantes de cada nivel de gobierno. Este órgano tiene a su cargo la regulación de las competencias ex-clusivas y adicionales, gestionar las competencias concurrentes, asignar las competencias residuales y resolver los conflictos de competencias que pue-dan plantearse9.
De este modo, teniendo tantos entes reales y po-tenciales con capacidad normativa, los principios de competencia y reserva de ley en relación con el principio de jerarquía son determinantes para comprender las posibilidades de actuación de cada ente y su relación entre sí dentro de la organización territorial del Estado.
La Constitución ecuatoriana establece los procedi-mientos –desarrollados por el COOTAD, al que des-pués nos referiremos- para constituir regiones au-tónomas (art. 245 CEc) y distritos metropolitanos (art. 247 CEc), tratándose de un procedimiento similar, si bien cambia la iniciativa de los entes que los conforman, provincias en el caso de las regio-nes y cantones en el caso de los distritos.
Básicamente el procedimiento consiste en dos pro-puestas normativas: un proyecto de Ley de regio-nalización o de creación del distrito metropolitano y un proyecto de estatuto regional o metropolitano; además deberá haber una consulta popular que refrende dichos estatutos y una convocatoria de elecciones para nombrar a las autoridades y repre-sentantes correspondientes.
El proyecto de ley (orgánica) de regionalización
En cuanto al proyecto de ley regional, debe ser aprobado por la Asamblea Nacional en un plazo de ciento veinte días, pero esta aprobación no es de-terminante, pues, en caso de no ser aprobado ex-presamente en ese plazo, se entenderá aprobado, a no ser que la cámara lo rechace o archive, para lo que se requerirán los dos tercios de los votos de sus integrantes. Aunque no lo dice literalmente, esta ley de regionalización o de creación del distri-to metropolitano deber ser una ley orgánica, a te-nor de lo dispuesto en el artículo 133.3 CEc (Serán leyes orgánicas): “Las que regulen la organización, competencias, facultades y funcionamiento de los gobiernos autónomos descentralizados”. En el pá-rrafo cuarto de este artículo 245 CECc sí se habla sin embargo de la “aprobación del proyecto de ley orgánica”, pero, para no producir confusiones, de-bería decirse expresamente.
En este sentido, además de introducirse esta mo-dificación en este artículo 245 CEc, añadiendo el
9Un órgano que remite también al Consejo de Política Fiscal y Financiera español o a las Comisiones Mixtas Estado-Comunidades Autómas.
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El procedimiento de creación de las regiones autónomas y los distritos metropolitanos en el Ecuador
término “ley orgánica” en los párrafos primero y segundo, debería modificarse también el artículo
Así que, para evitar contradicciones en esos tér-minos, deberían modificarse estos artículos de la
133 CEc, introduciendo otro apartado que indiqueCEc:
que deben ser leyes orgánicas las que afecten “a la organización territorial del Estado”. A fin de cuen-tas, se trata de establecer un mecanismo de con-trol por parte de la Asamblea Nacional para que el Estado arbitre el proceso de desarrollo de la orga-nización territorial. Sí establece este carácter, sin embargo, el COOTAD, que en su artículo 16 habla claramente del “proyecto de ley orgánica de crea-
- En el artículo 133 (“Serán leyes orgánicas”) aña-diríamos un nuevo apartado:“Las que aprueben los estatutos de las regiones au-tónomas o de los distritos metropolitanos y las que afecten a la organización territorial del Estado”.- En el artículo 425 se eliminaría la referencia a “las normas regionales y las ordenanzas distrita-les”, pues los estatutos ya estarían englobados en
ción de la región”.la categoría de ley orgánica.
El proyecto de Estatuto: naturaleza normativa
Por su parte, el proyecto de Estatuto debe presen-tarse a la Corte Constitucional para que dictamine que se ajusta al contenido de la Constitución, pero
A no ser que entendamos que, cuando este artículo 425 CEc se refiere este tipo de normas, lo hace únicamente para denominar de un modo singular los reglamentos emanados de los gobiernos de las regiones autónomas o de los distritos metropoli-
tampoco en este caso la intervención de la Cortetanos.
Constitucional resulta determinante para la crea-
ción de la región o el distrito, ya que si no se emite el dictamen en un plazo de 45 días también se con-siderará aprobado el Estatuto. Y cabe preguntarse por la idoneidad de este mecanismo, pues podría darse el caso de considerarse aprobado un Estatuto regional o distrital sin el Dictamen favorable de la Corte Constitucional y que contuviese disposiciones inconstitucionales y por tanto nulas de pleno dere-cho a tenor de los artículos 424 y 425 de la CEc y
Además, este artículo 425 CEc añade otra confu-sión, pues al referirse a los decretos y reglamentos después de a “las normas regionales y ordenan-zas distritales”, podría pensarse que decretos y reglamentos están subordinados a éstas aunque emanen del Gobierno estatal, lo que va contra el espíritu de la CEc y de la lógica jurídica, salvo que entendamos que efectivamente normas regionales y odenanzas distritales tienen la naturaleza de ley
por aplicación del principio de jerarquía normativa.orgánica.
En cuanto a la naturaleza normativa del Estatuto, se trata de una norma regional, subordinada junto a las órdenes distritales a la Constitución y a la ley según el orden jerárquico establecido en el artículo 425 de la CEc, por lo que se trata de un reglamento, independientemente de su denominación, la norma propia de los poderes ejecutivos, como sabemos, ya
Una vez aprobados el proyecto de ley orgánica y el estatuto por un medio u otro –de lo que tenemos nuestras dudas de constitucionalidad, como dire-mos a continuación-, se procedería a la consulta popular para la aprobación del Estatuto regional o distrital por mayoría absoluta de los votos emitidos en cada provincia y cantón y a la convocatoria de
sea en el ámbito estatal, regional o local.elecciones.
A nuestro juicio, hubiera sido más adecuado que para la aprobación del Estatuto se hubiera estable-cido el requisito de ser también una ley orgánica, como ocurre en el caso español (art. 81 CE: “serán leyes orgánicas las que aprueben los Estatutos de Autonomía”), pues el rango de una norma viene de-terminado tanto por la fuente material de la mis-ma (Asamblea Nacional, parlamentos, gobiernos) como de la fuente formal de que se trate (ley or-gánica, ley ordinaria, reglamento). Además, si nos atenemos al dictado literal de la CEc (art. 133.3), seran leyes orgánicas “las que regulen la organi-zación, competencias, facultades y funcionamiento de los gobiernos autónomos descentralizados”, lo que podría ser una buena definición de estatuto, por lo que también sería posible interpretar que la CEc exige esta categoría normativa.
En la actualidad, el único distrito metropolitano existente es el de Quito, creado por Ley de 11 de noviembre de 1993 (Ley 46, R.O. 345, 27-XII-1993) y declarada como Ley Orgánica por la Asamblea Nacional mediante Resolución R-22-058 (R.O. 280, 8-III-2001), antes, por tanto, de la aprobación de la CEc de 2008 y el COOTAD, y en un proceso que creemos incompleto, pues, además de ser discu-tible desde la ortodoxia jurídica el procedimiento legal utilizado, tampoco se ha aprobado aún un es-tatuto del Distrito Metropolitano de Quito.
El procedimiento en el COOTAD
El procedimiento de conformación de regiones es desarrollado en el artículo 16 del COOTAD, que aporta claridad al mismo, al señalar los requisitos
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de cada uno de los pasos a dar, aunque no salva algunas contradicciones expuestas, y que explica-remos seguidamente.
Así, en lo que se refiere a la iniciativa para la con-formación de las regiones, ésta corresponde a los gobiernos autónomos descentralizados provincia-les y debe iniciarse con las resoluciones adopta-das por los consejos provinciales respectivos con el voto favorable de las dos terceras partes de los integrantes de cada consejo. Con las resoluciones aprobadas, se prepararán el proyecto de ley de re-gionalización y un proyecto de estatuto de autono-
Nuestro Invitado
Tampoco puede decirse que se trataría de una ley ordinaria, pues no se cumple con el procedimiento legislativo previsto para este tipo de normas en los artículos 132 y 133 CEc, por lo que, a nuestro en-tender, de producirse este hecho, nos encontraría-mos ante un caso de iconstitucionalidad originaria, aunque se trate de una posibilidad prevista en el propio texto constitucional.
De este modo, para evitar una mala praxis jurídica y confusiones de procedimientos legislativos que podrían conducir también a problemas políticos, lo mejor sería reformar los artículos 245 CEc y 16
mía regional.del COOTAD, en el sentido de que si el texto no ha
sido aprobado como ley orgánica en el plazo de
El proyecto de ley orgánica de creación de la región debe contener la declaración de creación y la deli-mitación del territorio de la región. La exposición de motivos debe incluir la información que justifi-que el cumplimiento de los principios, requisitos y criterios constitucionales de la organización te-rritorial, que no son otros que los establecidos en el artículo 244 CEc: debe justificarse por tanto el equilibrio interregional, la afinidad histórica y cul-tural de las provincias que conformarán la nueva región, la complementariedad ecológica y el mane-jo integrado de cuencas. El artículo 16 letra b) del COOTAD prohíbe expresamente que por medio de esta ley regional se modifiquen los límites territo-riales de las provincias que conforman la región.
120 días debe devolverse a los promotores de la iniciativa para que mejoren aquellos aspectos del texto que hayan impedido su aprobación por la ma-yoría parlamentaria exigida, eliminando la frase “y en caso de no pronunciarse dentro de ese plazo se consideraría aprobado”.
Esto no supondría un rechazo o un archivo de la iniciativa, que hubiera requerido un el voto de los 2/3 de los integrantes de la Asamblea, como dis-pone ese mismo artículo, sino sólo demorar el pro-cedimiento el tiempo necesario para que pueda cumplir con las garantías exigidas sin romper con la ortodoxia jurídica. Una posibilidad que el propio artículo 16 del COOTAD sí contempla para el Dicta-men de constitucionalidad, al que nos referiremos
Este proyecto debe ser presentado por los prefec-seguidamente.
tos o prefectas al Presidente de la República, quien
verificará el cumplimiento de los requisitos y lo re-Tampoco tiene mucho sentido que se exija una ma-
mitirá a la Asamblea Nacional para su tramitaciónyoría absoluta de los integrantes de la Asamblea
como ley orgánica. Como señala la CEc, en casopara su aprobación y, sin embargo, una mayoría de
de no aprobarse en un plazo de 120 días desde sudos tercios de los integrantes para su negación o
recepción, se considerará aprobado; siendo nece-archivo; en ambos casos, debería tratarse de la ma-
sarios los votos de las dos terceras partes de losyoría exigida para la aprobación de la ley orgánica,
integrantes de la Asambla para ser rechazado.que es de lo que se trata. Si se aprueba, existiría
una nueva ley regional; en caso contrario, se en-
Pero, en este punto, cabe preguntarse nuevamentetiende rechazada, por lo que debería ser corregida
por la idoneidad del procedimiento, pues, ¿en casoe iniciar de nuevo el trámite parlamentario para
de pasar el plazo de 120 días sin pronunciamientosolventar las dudas políticas o de constitucionali-
de la Asamblea la ley regional se considerará apro-dad que pueda plantearle a los asambleístas.
bada con el carácter de ley orgánica? Lo que distin-
gue a las leyes orgánicas son las materias sobre lasEn cuanto al proyecto de estatuto de autonomía,
que se versan y la mayoría necesaria para su apro-éste constituirá la norma institucional básica de
bación (artículo 133 CEc) y, aunque efectivamentela región, por lo que deberá establecer la deno-
cumpliríamos el primer requisto relativo a la mate-minación, símbolos, principios, instituciones del
ria (“las que regulen la organización y funcionamien-gobierno autónomo descentralizado regional y su
to de las instituciones creadas por la Constitución ysede, así como la identificación de sus competen-
las que regulen la organización, competencias, fa-cias, bienes, rentas y recursos propios, previendo
cultades y funcionamiento de los gobiernos autóno-además, de manera obligatoria, estructuras des-
mos descentralizados”), no así el segundo requisito,concentradas para la gestión de sus competen-
referido a la aprobación por la mayoría absoluta decias. Como decíamos anteriormente, por razones
los miembros de la Asamblea Nacional.de claridad y eficacia jurídica, sería deseable que
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el estatuto se aprobase también mediante una ley orgánica, ya que regula materias que afectan a ins-tituciones básicas del Estado, así como a su orga-
procedimientos normativos que deberán seguir los gobiernos autónomos descentralizados, que en ningún caso serán “parlamentarios”, como se los
nización territorial.denomina a veces.
Este proyecto de Estatuto será presentado por los prefectos de las provincias a la Corte Constitucio-nal, que deberá emitir un Dictamen de Constitucio-nalidad en un plazo de 45 días a contar desde su presentación. Vencido este plazo, se considerará que es favorable. Pero, en este caso, el COOTAD si preveé que el proyecto de estatuto sea devuelto a los prefectos para que sea modificado si la Corte considera que contiene disposiciones contrarias a la Constitución. Una vez presentado de nuevo, la Corte dispondrá de diez días para emitir un nuevo dictamen, e incluso en este caso la norma permite que vuelva a inciarse el trámite si el dictamen vuel-
Esta confusión se establece ya desde el primer artículo de la norma, al señalar, entre sus fines, “garantizar la autonomía política, administrativa y financiera” de los gobiernos autónomos descen-tralizados y relacionarla con “un modelo de des-centralización obligatoria y progresiva a través del sistema nacional de competencias.” Sin embargo, no podrá haber una autonomía política plena tra-tándose de gobiernos de carácter regional o local que, aunque sus miembros han sido elegidos de-mocráticamente, tienen el carácter de gobiernos ejecutivos locales o regionales, con potestad regla-mentaria y subordinados por tanto al mandato de
ve a ser negativo.la ley estatal.
Por útimo, el artículo 16 del COOTAD se refiere a la Consulta Popular, que deberá realizarse por los prefectos en las provincias interesadas una vez aprobada la ley orgánica por la Asamblea Nacional y obtenido el dictamen favorable de la Corte Cons-titucional, o, en su defecto, una vez vencidos los plazos correspondientes. El COOTAD también pre-vee la posibilidad de realizar una nueva consulta si no se obtiene en la primea la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos en cada provincia, para lo que no sería necesario realizar de nuevo el pre-ceso descrito previamente.
Para la reforma del Estatuto habrá que estar al pro-cedimiento en él establecido, pero según la letra h) de este artículo sí sería necesario en este caso el dictamen favorable de la Corte Constitucional, con lo que podríamos encontrarnos con un estatuto aprobabado sin el dictamen favorable de la Corte Constitucinal por haberse cumplido el plazo esta-blecido para ello, y que luego, posteriormente, no pudiera reformarse por no obtener dicho dictamen.
Terminología
En este sentido, hay que decir que el COOTAD es un norma mejorable desde el punto de vista técni-co, pues introduce confusiones sobre los concep-tos de descentralización y autonomía, utilizados a menudo como sinónimos, y también sobre los
Hubiera sido más correcto hablar únicamente de autonomía administrativa y financiera (o fiscal) y de un proceso de descentralización del Estado y no de “un proceso de autonomías y descentralización del Estado”, como hace el artículo segundo, pues los gobiernos autónomos descentralizados, pese a su denominación, carecen de una autonomía po-lítica plena, pues no están dotados de un poder político legislativo territorializado.
Aunque la utilización de ambos términos respon-de sin duda al bienintencionado deseo de acoger las demandas de autonomía de algunos sectores del país sin poner en peligro la unidad del Estado, “traducir” en términos jurídicos un planteamiento político es una cuestión técnica en la que debe pri-mar la claridad del concepto para una aplicación eficaz de la norma, que evite a la postre conflictos judiciales y políticos, precisamente uno de los ob-jetivos que persigue esta norma; pero las buenas intenciones no bastan para hacer buenas leyes.
Como ha explicado Rodrgio Borja10, hay dos clases de descentralización: la administrativa y la política.
“La descentralización administrativa, llamada tam-bien descentralización por servicios o desconcen-tración, delega ciertas atribuciones del gobierno central a los órganos periféricos de gestión para que cumplan determinadas funciones y propor-cionen servicios públicos a la comunidad; (…) la
10Borja, Rodrigo, Descentralización y autonomía en el Ecuador, palabras de inauguración del Seminario Internacional “Descentralización y Reforma Constitucional en la Región Andina”, realizado el 7 y 8 de agosto de 2007 en la sede de FLACSO-Ecuador. Recogido en De-scentralizar: un derrotero a seguir, FlACSO-InWEnt-SENPLADES, Quito, Ecuador, 2008, págs. 19 y ss.
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descentralizacion administrativa, en sus diversos grados, no afecta al carácer unitario del Estado ni quebranta las relaciones de jerarquía que existen entre los órganos centrales y los órganos periféri-cos; (…) el juego de estos dos factores: la porción de poderes delegados y la suma de poderes de con-trol que se reserva la autoridad central, no vulnera la concidición del Estado unitario porque implica la vigencia de un solo orden jurídico, político y te-rritorial. (…) En cambio, la descentralización po-lítica, llamada también autonomía, es una de las
Nuestro Invitado
la demagogia y la tensión política que, en demasia-das ocasiones, han oscurecido en España lo que es un modelo territorial brillante, que puede responder a las demandas regionales de mayor autonomía en países que, como Ecuador y España, no quieren re-nunciar por ello a su carácter unitario.
Plazos del proceso regional
Cabe preguntarse en este momento por el plazo de ejecución de este proceso regional establecido
características fundamentales del Estado federalen la CEc.
y consiste en el fraccionamiento horizontal de las
competencias legislativas, ejecutivas y judiciales, y su distribución entre los órganos regionales que ejercen en su circunscripción toda la gama de es-tas potestades, dentro de la división de atribucio-nes que marca a constitución federal; (…) precisa-mente, el punto crucial de la teoría federalista es la distribución de las competencias –que hace la Constitución federal- entre los órganos centrales y los órganos descentralizados o autonómicos”.
En las palabras de inauguración del Seminario In-ternacional “Descentralización y Reforma Consti-tucional en la Región Andina”, que se celebró los días 7 y 8 de agosto de 2007 en la sede de FLAC-SO-Ecuador, Rodrigo Borja, que fue presidente del Ecuador entre los años 1988 y 1992, se pregun-taba retóricamente si el país quería ir hacia un Es-tado federal o hacia un sistema de autonomías se-mejante al que establece la Constitución española de 1978. “Si pretendemos esto, decía, hablemos y planteemos las autonomías, que son incompatibles con el Estado unitario; pero si lo que deseamos es lograr mayores grados de descentralización admi-nistrativa, digámoslo claramente y no utilicemos la palabra “autonomía””.
Sin embargo, a nuestro juicio, esta concepción del Estado autonómico es errónea, pues las autonomías son pefectamente compatibles con un Estado unita-rio11. De hecho, la organización territorial del Estado
Aunque la Disposición Transitoria Primera de la CEc establecía el mandato para la aprobación de la Ley que regularía la descentralización territorial de los distintos niveles de gobierno y el sistema de competencias, el actual COOTAD, que señalaría el plazo para la conformación de las regiones au-tónomas, que no podía exceder de ocho años, lo cierto es que aún no se ha creado ninguna región autónoma ni otro distrito metropolitano que el de Quito, anterior a la aprobación de la CEc de 2008, citado anteriormente.
Este plazo es ampliado, de hecho, por la Disposi-ción Transitoria Tercera del COOTAD, que estable-ce: primero, un plazo de ocho años a contar desde la aprobación de este código (entró en vigor al día siguiente de su publicación en el Registro Oficial el 19 de octubre de 2010) para presentar las solici-tudes de consulta popular para la aprobación del estatuto de las regiones en proceso de conforma-ción, una vez cumplidos los requisitos de la CEc y el propio COOTAD, lo que ya supone un ampliación de dos años del plazo establecido en la CEc (pu-blicada en el Registro Oficial el 20 de octubre de 2008); y segundo, la posibilidad de que, a inicia-tiva del Presidente de la República, por medio de ley se resuelva “la situación de las provincias que no hubieren concluido el proceso o no integraren ninguna región”, lo que en la práctica significa que se pueden crear regiones una vez cumplido este
español se ordena a partir de las exigencias del prin-segundo plazo.
cipio de unidad establecido en el artículo 2 de la CE,
que establece “la indisoluble unidad de la nación es-pañola”, en relación con el principio de autonomía de las nacionalidades y regiones “para la gestión de sus respectivos intereses”, como recoge el artículo 137 CE . Dos principios que son complementarios, y que no plantean mayor problema jurídico fuera de
En este sentido, cabe preguntarse por la consti-tucionalidad de esta Disposición Transitoria del COOTAD, que viene a ampliar indefinidamente el plazo de 8 años establecido en la CEc taxativamen-te (“en ningún caso excederá de ocho años”), y la respuesta no puede ser otra que es inconstitucio-
11En ese mismo congreso, Wolgang Merkel explicaba que el Estado decentralizado mejora la función democrática, pero que para ello era necesario que hubiera una integridad territorial en el país y que ningún elemento de secesión la cuestionase. Vid. Merkel, W., De-scentralización e integridad regional experiencias europeas. En Descentralizar: un derrotero a seguir cit., págs. 59 y ss.
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El procedimiento de creación de las regiones autónomas y los distritos metropolitanos en el Ecuador
nal, al menos en lo que se refiere al apartado b) deConclusiones
la Disposición Transitoria Tercera del COOTAD, si es
entendido como un plazo sine díe para la creación de regiones autónomas por iniciativa del Presiden-te de la República.
Sin duda, la República del Ecuador tiene un ré-gimen democrático presidencialista, y al presi-
La Constitución de la República del Ecuador de 2008 y el Código Orgánico de Organización Terri-torial de 2010 han introducido cambios impor-tantes en la organización territorial del Ecuador, en proceso abierto en el que la creación de las futuras regiones autónomas es la principal no-
dente de la República le corresponde por tantovedad.
la iniciativa legislativa para modificar la orga-nización político-administrativa del país, como establece el articulo 135 de la CEc; por otra parte, la CEc y el COOTAD establecen un proce-dimiento democrático para la eleccción de los gobernadores de las regiones y los alcaldes de los distritos metropolitianos, pero no es la de-mocracia efectiva el objeto de este artículo ni tampoco el régimen de gobierno, sino el prece-dimiento especial para la creación de las regio-nes y los distritos metropolitanos regulado en la CEc y el COOTAD.
Así, haciendo una interpretación flexible de la Dis-posición Transitoria Primera de la CEc en relación con la Disposición Transitoria Tercera del COOTAD, la fecha tope para concluir el proceso de regionali-zación, sería 8 años después de la entrada en vigor del COOTAD, concretamente, el día 20 de octubre
No obstante, el procedimiento de creación de las regiones autónomas y los distritos metropo-litanos en la Constitución y el COOTAD presenta dudas de constitucionalidad en lo que se refiere al proyecto de ley regional y al estatuto, pues am-bas normas deben ser leyes orgánicas aprobadas expresamente por la Asamblea Nacional.
Para evitar confusiones, sería necesario reformar los artículos 133 y 245 Cec y el artículo16 del COOTAD, especificando que son leyes orgánicas las que afectan a la organización territorial del Estado y que los estatutos regionales y distritales lo son, eliminando además la posibilidad de que estatutos y leyes regionales se aprueben sin una votación expresa en la Asamblea Nacional.
La Disposición Transitoria Tecera del COOTAD también es inconstitucional, pues amplía sine díe
del año 2018.el plazo para la creación de las regiones autóno-
mas, un plazo taxativo de 8 años a tenor de los
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Después de esta fecha, una ampliación de este pla-
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dispuesto en la Disposición Transitoria Primera
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zo pasaría por una reforma constitucional.
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de la CEc.
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REVISTA Científica. No. 117. ISSN 1019 - 6161Septiembre-Diciembre 2013
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Dr. José María Pérez Zúñiga.
Ph.D en DerechoInvestigador Prometeo-SENESCYTFacultad de Jurisprudencia
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