Universidad - ejecutivo: Hacia una
relación de coordinación
Uniersity - executive: Towards
a coordination relation
Alfredo Ruiz Guzmán
Universidad - ejecutivo: Hacia una
relación de coordinación
Uniersity - executive: Towards a coordination relation
Alfredo Ruiz Guzmán1
Resumen
El debate sobre la nueva Ley Orgánica de
Educación Superior y sobre los organismos de dirección del sistema, exige comprender la realidad de
la universidad pública seriamente
afectada por la crisis social del período neoliberal y del
desmantelado Estado social de derecho. Pero, además, una seria reflexión sobre el significado del nuevo
paradigma constitucionalista que impone la Carta Funda-mental vigente,
la misma que condiciona la validez de la elaboración legal al respeto
estricto de sus contenidos.
Debe tenerse en cuenta que la Constitución dispone que la
nueva Ley establezca los mecanismos de coordinación entre el Ejecutivo
y el sistema de educación
superior, para que pueda diseñarse
normativamente la nueva concepción de la educación
superior articulada solidariamente con el desarrollonacional.
Una relación de subordinación a favor del Ejecutivo sería contraria a la Constitución, pues desconocería tos
principios de autonomía responsable y de cogobierno y no permitiría la relación
de coordinación indispensable para el nuevo modelo de educación superior.
La ley debe integrar los organismos del
sistema de educación superior respetando la autonomía responsable y el cogobierno, y los del Ejecutivo, de manera
independiente, para que, entre ellos, se pueda establecer la relación de coordinación que dispone la Constitución.
Palabras clave: Universidad, Ejecutivo, Constitución, Autonomía, Coordinación
Summary
The debate on the new Superior Education
Organic Law project,
including the management organistas arising from it, demands an understanding of the
public University reality,
which has been seriously affected by both a social
crisis derived from the neoliberal period and the dilapidation ofthe Social State of Law. Furthermore, it
also demands a deeper meditation on the comprehensive meaning of the new constitutionalist paradigm bound by the current Constitution, which
conditions the legal build-up lawfutness in strict
relation to its contents.
It must be kept in mind that the
current Constitution settles terms for the upcoming Law to establish coordination mechanisms between The Executive Power and the Superior Education System in order to legally
design the new conception of such law together with a national development standard.
In the event that such Law project may inelude a
subordinated relation in favor of The Executive Power, it would go against
the Constitution, since it would not only deny the responsible autonomy
and the co-government principies, but also the possibility of a coordinated relationship as an unique requirement to achieve the new model of our Superior Education.
Consequently such Law must inelude the
organisms of the superior education system, considering the principies above mentioned plus the ones linked to the Executive
Power but independently, so that the coordinated relationship may be established among them as established by the
Constitution.
Key word: University, Executive, Constitution, Autonomy, Coordination
Introducción
Frente al debate sobre la nueva Ley Orgánica de Educación
Superior, conviene plantear algunas breves
reflexiones sobre el informe de mayoría de la Comisión de Educación, Cultura
y Ciencia y Tec- nología
de la Asamblea Nacional y, específicamen- te, sobre
la nueva estructura orgánica que sugiere para el sistema de educación superior.
Tratándose de la elaboración de una ley destinada a cumplir
una disposición transitoria de la Consti-
tución del 2008, el análisis
de la constitucionalidad del esquema
propuesto en el informe resulta
im- prescindible.
Mientras el texto constitucional, en su art. 351, dispone
una estructura orgánica
del sistema de educación superior que, en lo fundamental, per- mita la coordinación de éste con el Ejecutivo y que aplique
los principios de autonomía responsable y de cogobierno, la propuesta del informe se aparta y lo contradice, planteando una estructura dife- rente,
que incorpora al Ejecutivo al sistema y le otorga la atribución de dirigirlo, violando
el prin- cipio de autonomía
responsable e inaplicando el principio de cogobierno. Esta grave contradicción, exige que se examine con detenimiento el carácter de la relación
universidad- Ejecutivo que, de acuerdo con la Consti- tución, solo puede
ser de coordinación - nunca de subordinación - y, más específicamente, la mane- ra como debe
regularse dicha coordinación, para efectos de vislumbrar también
los mecanismos le- gales y administrativos
que permitan al Gobierno cumplir con sus obligaciones y responsabilidades constitucionales, desarrollando políticas públicas a favor de la universidad, dentro del marco
del ré- gimen de desarrollo.
Ese es el rol que la Constitución le impone a la nueva Ley Orgánica de Educación Superior:
regular los mecanismos concretos de coordinación entre el Sistema
de Educación Superior
y el Ejecutivo, aplicando los principios y respetando las garantías que la misma carta fundamental establece.
Pero, estas consideraciones jurídicas deben en- marcarse
en la situación que afectó y afecta to- davía-
a la universidad ecuatoriana, especialmente a la pública,
como consecuencia de la crisis social generalizada, de marcada influencia
neoliberal, que caracterizó a la etapa histórica
precedente.
La universidad pública
sufre todavía las conse- cuencias
del deterioro de la sociedad
civil, de la exclusión, de la injusticia asi como de la prioriza-
ción de los intereses del mercado sobre los de las
grandes mayorías y se debate entre las justificadas exigencias sociales que demandan
el acceso a la
educación superior y la insuficiencia de recursos económicos, situación que ha dificultado notable-
mente el logro de los objetivos académicos y de la investigación científica.
Esta realidad ha marcado inevitables diferencias en el desarrollo de las universidades ecuatorianas y latinoamericanas con respecto a otras,
espe- cialmente de Europa y de
Estados Unidos, como lo destaca Ana Maria Goetschel, investigadora de FLACSO,
refiriéndose al Ecuador y, en general a los países de la región
“...existe una gran distancia entre las condiciones educativas de nuestros paí-
ses y los del primer mundo, que se
expresa, entre otras cosas, en la cantidad
de recursos destinados a la educación en todos
sus niveles.”
En los casos de las universidades de Guayaquil y Central, sus problemas se han magnificado por encontrarse
ubicadas en los centros poblacionales más importantes del país, receptores de los flujos migratorios internos
más agresivos, circunstancias que se reflejan
dramáticamente en sus desbordan- tes matrículas.
El nuevo estado constitucional de derechos y justicia
La nueva Constitución le otorga al país un nuevo marco
de organización política
e institucional, ra- dicalmente diferente
al anterior, en muchos im- portantes aspectos.
El desmantelado Estado social de derecho es su- perado por el Estado constitucional de
derechos y de justicia que, en lo sustancial, se caracteriza por reconocer y garantizar constitucionalmente un nuevo y amplio conjunto
de derechos fundamenta- les individuales, sociales
y de la naturaleza - así como por compartir el ejercicio
del poder con la ciudadanía, mediante un conjunto de novedosos
mecanismos de participación y la
instauración de una quinta función, la de Transparencia y Control Social.
También, por otorgar a la administración de justi- cia una organización diferente, creando una Corte Constitucional, como cúspide, precisamente para darle, a la
normativa de la carta política, la fuerza imperativa
y el control que exige el nuevo carácter constitucional
del Estado. Se caracteriza también por diseñar
un nuevo régimen de desarrollo y de un modelo económico, soberano, solidario y más justo, para contribuir a alcanzar los objetivos que se
engloban en la propuesta del buen vivir.
Como eje transversal se distingue el fortalecimien- to de las instituciones públicas y la recuperación
Por otra parte, como afirma Rubén Martínez Dalmau,
“ La Constitución de Ecuador
de 2008 incorpora un buen número de disposiciones que coinciden con el objetivo
de reivindicar esta “fuerza”
constitucional, como referencia principal que es en estos momentos
del nuevo constitucionalismo latinoamericano”, lo que implica, entre otras cosas, que la supremacía constitucional subordina rígidamente la elaboración de la ley a los contenidos sustanciales de la Carta Magna,
En definitiva, el paradigma legalista del Estado social de derecho,
ha sido superado por el paradigma constitucionalista generando un nuevo
modelo de Estado, de ciencia
jurídica, de administración de justicia y de
elaboración legal.
La legalidad formal del paradigma positivista anterior, es sustituida por el principio
de “legalidad sustancial”, según expresión
de Luigi Ferrajoli. Esto significa, según el autor,
que para que una norma sea válida, además de reunir los requisitos formales para su vigencia, “...es también necesario
que sus contenidos sustanciales respeten los principios y los derechos
fundamentales establecidos en la Constitución."
Por ello, las leyes en general y la nueva Ley Orgánica de Educación
Superior, entre ellas, deben subordinarse estrictamente a la Constitución, res- petar los contenidos sustanciales de los derechos
fundamentales y los principios y desarrollarlos, únicamente, de manera progresiva, según el art. 11, numeral 8.
La nueva constitución y la educación superior
La Constitución de Montecristi, regula la educación
superior dentro del Título Vil, referente al régimen del Buen Vivir y como parte del desarrollo normativo e institucional que trata sobre la inclusión
y equidad, destacando, de esta manera, la importancia
social que tiene la educación en
general y la educación superior, de manera específica. A partir del art. 350 y hasta el art. 357, se establecen las bases conceptuales y
normativas, que rigen la educación
superior en el Ecuador,
El art. 350, empieza señalando las finalidades del sistema de educación superior,
recalcando que la formación académica y profesional debe tener visión
científica y humanista; que debe
perseguir la investigación científica y tecnológica, concluyendo con que también son finalidades del sistema de educación superior
la construcción de soluciones para los problemas del país, en relación
con los objetivos del régimen de desarrollo.
Esta relación obligatoria de las finalidades del sistema de educación superior con el régimen de
desarrollo del país configura un
marco de extraordinaria importancia para la
estrategia de desarrollo universitario, que exige un esfuerzo debidamente coordinado entre el
sistema y el Ejecutivo.
Concordantemente, el art. 351 impone la articulación del sistema
de educación superior
al sistema nacional
de educación y al Plan
Nacional de Desarrollo, concretando así, de una manera muy clara, el nuevo concepto constitucional sistémico sobre la
educación superior: su articulación con el desarrollo del país y con la solución de sus problemas.
Para ello, el art. 351 determina con absoluta claridad y coherencia determina el papel que debe
cumplir la ley en esta materia,
ordenando lo siguiente: “...la ley establecerá
los mecanismos de coordinación del sistema de educación superior
con la Fundón Ejecutiva,”
En consecuencia, la nueva Ley Orgánica de Educación Superior,
en lo sustancial, debe limitarse
a establecer mecanismos de coordinación que permitan
una adecuada relación entre el sistema
de educación superior
y la Función Ejecutiva, para lograr que el desarrollo de la universidad se articule eficientemente a
los lineamientos del Plan Nacional
de Desarrollo.
El mismo art. 351, además, ordena que el sistema se rija por los principios de autonomía
responsable, cogobierno, igualdad de oportunidades, calidad,
pertinencia, integralidad,
autodeterminación para la producción del pensamiento y conocimiento en el diálogo
de saberes, pensamiento universal y producción científica tecnológica global.
El art. 352 señala cuales son las instituciones que integran el sistema: universidades,
escuelas politécnicas, institutos superiores y conservatorios y, como debe ser, no incluye
en el mismo al Ejecutivo, bajo ninguna de sus
manifestaciones. El art. 353, a continuación, fija, enumerándolos,
los dos organismos públicos que deben regir el sistema.
El número uno debe encargarse de la planificación, regulación y coordinación interna del sistema y de la coordinación
de la relación entre sus distintos actores con
la Función Ejecutiva. Es decir que este organismo público, además de planificar la actividad del sistema, debe regularlo y coordinar dos tipos de relaciones: a) la interna,
entre sus diferentes actores o componentes y b) la externa, entre
los diferentes actores
con la
Función Ejecutiva,
De ello se deduce, una vez
más, que el Ejecutivo es “externo”
al sistema de educación superior, que no forma
parte de él
Queda claro entonces, que la Constitución determina, muy claramente,
que entre la Función Ejecutiva y los actores
del sistema, debe existir una relación de coordinación, siendo,
además, el organismo
público número uno el encargado de realizar dicha coordinación
por parte del sistema.
La integración del organismo público número uno del sistema de educación superior, debe
hacerse, mediante la nueva Ley Orgánica de Educación Superior,
aplicando los principios que la misma Constitución
señala, en su art. 351, específicamente para el sistema,
esto es los de autonomía responsable y cogobierno, en
consecuencia, con la participación de
representantes de los diferentes estamentos que concurren al cogobierno: profesores, estudiantes y servidores.
Hacerlo de otra manera, incorporando represen- tantes del Ejecutivo,
por ejemplo, seria atenta- torio al principio de autonomía responsable. No tomar en cuenta a los estamentos del cogobierno, por otro lado,
sería omitir el cumplimiento de una clarísima disposición constitucional, que tiene, además,
el valor jerárquico conceptual de principio.
En el caso del organismo público número dos, técnico de acreditación y aseguramiento de la calidad
de instituciones, carreras y
programas, su integración debe hacerse de igual manera,
aplicando tos principios de autonomía responsable y cogobierno, pero sin la participación
de representantes de las instituciones actoras
del sistema, por prohibirlo la Constitución, de manera expresa,
en el art. 353, número 2.
En rigor jurídico,
acatando la Constitución, la nueva Ley Orgánica de Educación Superior
debe determinar la forma de integrar los organismosde dirección del sistema
aplicando estrictamente los principios de autonomía
responsable y de cogobierno. El principio superior de supremacía constitucional no le permite
otra
alternativa.
La propuesta de la
mayoría de la comisión
El informe de mayoría de la Comisión de Educación, Cultura
y Ciencia y Tecnología de la Asamblea
Nacional, para el primer debate,
contiene modificaciones importantes a las formulaciones
anteriores, pero que no son suficientes para encuadrarse en los parámetros constitucionales.
En efecto, en el Consejo
de Educación Superior,
le otorga mayoría de seis a la representación
académica e incluye un representante estudiantil, con lo que se estaría aplicando, mínimamente, el cogobierno,
para el estamento estudiantil. Pero,
toda- vía se mantiene una representación del Ejecutivo, con cuatro representantes
- contraviniendo a la autonomía universitaria - de los cuales, uno, el Secretario Nacional de Educación
Superior, Ciencia,
Tecnología e Innovación, debe presidir el Consejo. Este funcionario del Ejecutivo, además,
por las amplias atribuciones que la ley le otorgaría, en la práctica,
dirigiría el sistema, lo cual
obviamente, contravendría, en forma evidente, al principio de autonomía responsable.
En el otro organismo, que el informe lo denomina Consejo Nacional de
Acreditación y Aseguramiento de la Calidad
de la Educación Superior, el Ejecutivo tendría mayoría con tres miembros designados por el
Presidente de la República, uno de los cuales debe presidirlo y, además, no se reconoce
ninguna participación de la academia.
Una formulación así, omite aplicar los principios de autonomía
responsable y de cogobierno, también en la integración
de este organismo, con la única restricción, -
que la impone también la Constitución - de que no podrá estar integrado por representantes de las
instituciones que conforman el
sistema, es decir los rectores universitarios,
politécnicos, etc.
Por otra parte, si bien el informe
de mayoría de la Comisión,
recoge la idea de distinguir a la Secretaria Nacional de Educación Superior, Ciencia,
Tecnología e Innovación, como un ente
de la Función Ejecutiva, para ejercer la rectoría de las políticas
públicas de la educación superior y le confiere, como principal
competencia, la de coordinar con los organismos públicos que rigen el sistema, incurre, no obstante, en un
lamentable error de diseño
institucional.
En efecto, el Secretario Nacional de Educación Superior, Ciencia,
Tecnología e Innovación, designado por el Presidente
de la República y director de la Secretaria del mismo nombre, es también, al mismo tiempo, según el informe
de la Comisión, integrante, Presidente y representante legal del Consejo
de Educación Superior.
Es decir, que el Secretario Nacional de Educación
Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación, para cumplir con sus obligaciones legales, debe coordinar
con el Presidente del Consejo
de Educación Superior,,,que es.„él mismo.
No solo se trata de una duplicidad de funciones y cargos en una misma
persona, sino de una du-
plicidad de representaciones: por un lado, la del Consejo de Educación Superior
y por otro, la de la Secretaría Nacional, entidad
del Ejecutivo.
Relación de coordinación que permita una Concertación
Debe reconocerse que, solamente con la implementación de un conjunto
de renovadas políticas
públicas en beneficio
de la educación superior, se puede impulsar
el desarrollo de un nuevo modelo de universidad que responda coherentemente al nuevo modelo de organización social y económica que determina
la nueva Constitución. Como dice José Luis Coraggio “...la política educativa
no puede ser pensada
independientemente de la política económica
y de las políticas sociales,
ni la educación puede ser pensada independientemente de la economía y de
la sociedad,”
Pero el mismo autor argentino
rector universitario e investigador
educativo - hace notar que las características
de las políticas educativas, de subordinación o de autonomización - dependen de las características ideológicas de los
sistemas económicos cuando, a línea seguida,
afirma que: "...
Un modelo económico
puede subordinarla y mercantilizarla, como en el caso del neoliberalismo, o autonomizarla y valorarla como bien público, condición esencial de su propio
desarrollo, como han hecho y hacen
los países que hoy pueden competir como iguales
en el mundo.", dejando en claro que las políticas de subordinación corresponden a los regímenes de inspiración
neoliberal, en los cuales dicha subordinación se ejecuta a través del mercado.
Desde estos puntos
de vista y en aplicación de los principios constitucionales reconocidos al sistema de educación superior
y a sus actores, la nueva Ley Orgánica de Educación Superior
debe regular mecanismos de coordinación entre
el Ejecutivo y las universidades que, en lo
sustancial, posibiliten una concertación productiva en función de los más importantes objetivos sociales estipulados en el régimen de desarrollo.
Hoy, con relativo éxito, en el Ecuador, el Ejecutivo genera políticas
públicas en beneficio
de la administración de justicia, desde el nuevo Ministerio de
Justicia, sin afectar a la
autonomía de la función judicial, pues el Ministro de Justicia ni la preside ni la dirige.
Una relación de coordinación permitiría que se establezcan, de manera concertada, entre el Estado y la universidad, objetivos
y proyectos destinados a resolver los más importantes problemas socia- les, incluso dentro de los términos regionales que contempla la nueva estructura de la organización territorial del Estado.
Esta concepción, permitiría institucionalizar una nueva relación
entre el Estado y la universidad, en la que los objetivos del desarrollo universitario no los dictaría el mercado,
sino la sociedad, a través de su representación política, de legitimidad democrática y en la que el mejoramiento de la calidad de la investigación y de la docencia
serían parte del compromiso solidario asumido por la universidad, en ejercicio de la autonomía responsable.
Una instancia administrativa, propia de la esfera del ejecutivo
y no del sistema universitario en Argentina se
denomina Secretaría de Estado de Políticas Universitarias - debería ser, en representación del
Ejecutivo, la contraparte de los
organismos públicos de dirección del sistema en la relación de coordinación-concertación que, mediante la canalización
de recursos financieros, permita aplicar las
políticas prioritarias para el desarrollo de la educación
superior y el aporte
de ésta al desarrollo nacional.
La adecuada administración de los recursos
públicos, mediante acuerdos
concertados, entre la entidad del Ejecutivo
y cada una de las universidades y actores del
sistema, mediante programas
plurianuales acordados en función
de sus potencialidades y de los resultados de sus evaluaciones, vincularía, además, el logro de los objetivos públicos de la educación superior y de las
necesidades del país con el avance y desarrollo de la calidad
de la formación universitaria.
En Argentina, la gestión del Ejecutivo a través de
la Secretaría de Estado de Políticas Universitarias se complementa con la administración del Fondo
Universitario para el Desarrollo Nacional
y Regional (FUNDAR)
que, según Juan Carlos Pugliese, Ex Secretario de Estado de Políticas Universitarias,
"... se trata de un instrumento
que conjuga la instrumentación de las políticas del Estado respecto de las universidades, los espacios de concertación de prioridades entre el Estado y cada universidad
y la administración de los fondos que permitan
financiar los proyectos que resultan de esta concertación.”
Continúa, refiriéndose a los efectos de la aplicación del Fondo con respecto a las universidades y
al significado de los contratos
programas plurianuales, señalando “En este marco,
se propicia que todas las universidades transiten hacia un proceso de celebración de contratos- programas plurianuales, ya que ellos constituyen la
posibilidad de una concertación
entre las prioridades de la universidad y las
prioridades del Estado...”
Debe admitirse, en consecuencia, que otras visiones
y realidades acerca de la transformación universitaria son posibles, dentro de un marco de respeto a los valores,
principios y normas que pre- coniza la carta fundamental vigente,
conciliando, además, el legítimo interés
del
Ejecutivo de generar políticas públicas en beneficio de la educación superior, con la autonomía responsable que la
Constitución le reconoce
al sistema de educación superior
y a cada universidad.
Una propuesta: El comité nacional de coordinación de la educación superior
Concretando esta línea de pensamiento, la nueva Ley Orgánica de Educación Superior,
ciñéndose a los dictámenes
constitucionales, debe diseñar mecanismos de
coordinación que respeten
y apliquen, al mismo tiempo
y en forma armónica, por una parte, los principios de autonomía y cogobierno reconocidos al sistema de
educación superior y, por otra, las normas constitucionales que obligan al Ejecutivo
a impulsar políticas públicas hacia la educación superior, en el marco del plan nacional
de desarrollo.
Por un lado, tanto el Consejo de Educación Superior, como el Consejo Nacional
de Acreditación y Aseguramiento de la Calidad
de la Educación Superior deben integrarse aplicando los principios de autonomía y
cogobierno, sin la participación del Ejecutivo, para lo cual la ley debe fijar
las ponderaciones de las representaciones de los estamentos
y los requisitos del más alto nivel académico
que se necesitan para el adecuado
desempeño de tan delicadas funciones.
Y, por otro lado, la ley debe diseñar también la estructura
y competencias del órgano del Ejecutivo encargado
de impulsar las políticas públicas
dirigidas a la educación superior y a canalizar
los recursos económicos para sustentar dichas políticas, en estrecha relación
con los objetivos del plan de desarrollo. Esta puede ser la Secretaría Nacional de Educación
Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación,
prevista en el informe de la mayoría
de la Comisión, deslindándola de su
vinculación orgánica con el Consejo de Educación Superior
y dotándola de competencias,
atribuciones y recursos suficientes para el cumplimiento de sus
funciones.
Un esquema orgánico
de esta naturaleza debería confluir
en una cúpula de coordinación nacional universitaria, un comité
nacional de coordinación de la Educación Superior, integrado por los representantes de los dos organismos de dirección
del sistema de educación superior,
integrados autónomamente y en función
del cogobierno - por una parte y por el Secretario Nacional
de Educación Superior,
Ciencia, Tecnología e Innovación, máximo personero del órgano del Ejecutivo encargado de impulsar
las políticas públicas para la educación
superior, designado por el Presidente de la República, y el máximo
representante del organismo público
de planificación - por otra parte - cúpula que, en lo sustancial, debería
establecer, de manera concertada,
los grandes lineamientos del desarrollo de la
educación superior, dentro de los parámetros del plan nacional
de desarrollo.
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