La garant’a de
motivaci—n en el contexto del silencio administrativo negativo
The guarantee of the duty
to provide reasons in the context of negative
administrative silence
Alexandra Ruano
S‡nchez
Andrea Bethsabe Brito Lavayen
Derecho Cr’tico: Revista Jur’dica Ciencias Sociales y
Pol’ticas
Fecha
de recepci—n: 15/08/2025
Fecha de aceptaci—n:20/11/2025
La garant’a de motivaci—n en el contexto del silencio administrativo
negativo
The guarantee of the duty
to provide reasons in the context of negative
administrative silence
Alexandra Ruano S‡nchez, PhD[1]
Andrea Bethsabe Brito Lavayen[2]
|
Como citar: Ruano
S‡nchez, A.; Brito Lavayen, A. (2025). La garant’a de motivaci—n en el
contexto del silencio administrativo negativo. Derecho Cr’tico: Revista Jur’dica,
Ciencias Sociales y Pol’ticas. 8(8) 1-24. DOI: https://doi.org/10.53591/r93h2497 |
Resumen: El art’culo ÒLa
garant’a de motivaci—n en el contexto del silencio administrativo negativoÓ
analiza c—mo la ausencia de respuesta de la Administraci—n Pœblica afecta el
derecho ciudadano a recibir decisiones debidamente motivadas. El objetivo
general es evaluar si el silencio administrativo negativo vulnera la garant’a
constitucional de motivaci—n frente a las peticiones ciudadanas. Metodol—gicamente,
se emplea un enfoque cualitativoÐdescriptivo basado en revisi—n normativa,
an‡lisis doctrinario y estudio de jurisprudencia constitucional ecuatoriana.
Los resultados muestran que el silencio administrativo, al implicar una
negativa impl’cita sin fundamentaci—n, genera inseguridad jur’dica y limita el
derecho a la defensa y a la transparencia. La investigaci—n concluye que el
silencio administrativo negativo es incompatible con el deber estatal de
motivar los actos administrativos y recomienda fortalecer mecanismos que
obliguen a la Administraci—n a emitir respuestas expresas, motivadas y
oportunas, garantizando as’ los principios de legalidad y seguridad jur’dica
Palabras clave: Administraci—n
pœblica, Garant’a de motivaci—n, Jurisprudencia constitucional, Silencio
administrativo, Seguridad jur’dica.
Abstract: The article ÒThe guarantee of the duty to
provide reasons in the context of negative
administrative silenceÓ analyzes
how the lack of response from the Public Administration affects the citizen's right to receive
duly reasoned decisions. The general objective is to evaluate
whether negative administrative silence
violates the constitutional
guarantee of providing reasons regarding citizen petitions. Methodologically, a qualitative-descriptive approach is employed, based
on a regulatory review, doctrinal analysis, and a
study of Ecuadorian constitutional jurisprudence. The results show that administrative silence, by implying an
implicit denial without legal grounds, generates
legal uncertainty and limits
the right to defense and transparency. The research concludes that negative
administrative silence is
incompatible with the State's
duty to provide
reasons for administrative acts and recommends strengthening mechanisms that compel the Administration to issue express, reasoned, and timely responses, thus guaranteeing the principles of legality
and legal certainty.
Keywords: Public
administration, Guarantee of the duty to
provide reasons, Constitutional jurisprudence,
Administrative silence, Legal certainty.
INTRODUCCIîN
La Administraci—n Pœblica, comœnmente
denominada "Administraci—n", tiene la obligaci—n, segœn lo dictado
por el ordenamiento jur’dico, de llevar a cabo procedimientos administrativos y
de responder a los requerimientos de los ciudadanos. Sin embargo, en la
pr‡ctica, a menudo se observa una falta de pronunciamiento por parte de la
Administraci—n, lo que pone en riesgo la seguridad jur’dica de los
administrados. Para abordar esta problem‡tica, se ha implementado la figura del
Silencio Administrativo, una ficci—n jur’dica que considera que la inactividad
administrativa genera efectos jur’dicos, ya sean positivos o negativos.
El Silencio Administrativo
se presenta como una soluci—n a la falta de respuesta de la Administraci—n. En
tŽrminos generales, se entiende que, si la Administraci—n no responde en un tŽrmino
determinado, su inacci—n puede ser interpretada como una aceptaci—n t‡cita o
una negativa a la solicitud del administrado. Sin embargo, esta
figura no est‡ exenta de problemas. La interpretaci—n de este silencio,
especialmente cuando es negativo, plantea serias preocupaciones en cuanto al
derecho al debido proceso y la garant’a de motivaci—n de los actos
administrativos.
El presente trabajo
tiene como objetivo analizar la vulneraci—n de la garant’a de motivaci—n en el
contexto del Silencio Administrativo Negativo, espec’ficamente en relaci—n con
la suspensi—n del acto administrativo en Ecuador. Se examinar‡ c—mo el art’culo
229 del C—digo Org‡nico Administrativo Ð COA colisiona con el art’culo 76
numeral 7 literal l de la Constituci—n de la Repœblica, generando conflictos
que afectan los derechos de los administrados. Asimismo, se abordar‡ el derecho
de petici—n como antecedente del Silencio Administrativo, proporcionando un
marco hist—rico y doctrinal que permita una mejor comprensi—n de dicha ficci—n
legal.
Finalmente, esta
investigaci—n propondr‡ recomendaciones orientadas a mejorar el sistema actual,
garantizando un equilibrio adecuado entre la eficiencia administrativa y la
protecci—n de los derechos constitucionales de los ciudadanos. Estas
recomendaciones no solo buscar‡n perfeccionar la normativa vigente en cuanto al
Silencio Administrativo Negativo, sino que tambiŽn abordar‡n la necesidad de un
mayor control sobre la obligaci—n de motivar las decisiones administrativas, incluso
en casos de inactividad.
El derecho administrativo
francŽs se ha transformado hist—ricamente a travŽs de las decisiones judiciales
emitidas por el Conseil d'ƒtat, la
m‡xima autoridad del tribunal administrativo. Dentro de este proceso, dos hitos
hist—ricos son relevantes para la configuraci—n del silencio administrativo: el
Decreto Imperial de 1864 y la Ley Francesa de 1900. El Decreto Imperial de 1864
introdujo el concepto de silencio administrativo negativo, aplic‡ndolo a los
recursos presentados contra decisiones de autoridades subordinadas al Ministro.
Este decreto estableci— que la falta de respuesta de las autoridades
superiores, como los Ministros, ante las decisiones de instancias inferiores
deb’a interpretarse como un rechazo impl’cito.
Por su parte, la Ley
Francesa de 1900 represent— una evoluci—n significativa del derecho
administrativo en Francia, al ampliar dicho concepto a todos los recursos
contra decisiones administrativas. Este desarrollo se produjo en el contexto de
la III Repœblica Francesa, un periodo caracterizado por la transici—n de un
sistema de justicia retenida a uno de jurisdicci—n delegada, abandonando la
teor’a del ministro-juez. La ley ten’a como objetivo principal garantizar el
acceso a la justicia administrativa, fortaleciendo la supremac’a de la Asamblea
Nacional sobre el Poder Ejecutivo y combatiendo la inercia administrativa.
Al tratar el silencio
administrativo como una decisi—n impl’cita de rechazo, la Ley de 1900 facilit—
el acceso al contencioso-administrativo, permitiendo que las reclamaciones administrativas
sin respuesta expl’cita pudieran ser llevadas ante el Consejo de Estado. Esto
buscaba reducir la lentitud de los procesos y prevenir la denegaci—n de
justicia.
En consecuencia, la doctrina
del silencio administrativo en Francia, tal como fue establecida por la Ley de
1900, permiti— ampliar el ‡mbito del contencioso-administrativo, asegurando la
protecci—n de los derechos de los ciudadanos y evitando la denegaci—n de
justicia. Segœn Aguado (1998), el silencio negativo no alteraba la situaci—n jur’dica
sustancial, puesto que ofrec’a a los ciudadanos una herramienta para actuar
frente a la inercia administrativa, consolid‡ndose como un mecanismo esencial para
la defensa de sus derechos (p.337-338).
El art’culo 28 de la Ley de Modernizaci—n del Estado
enfatizaba el derecho de petici—n al exigir que las autoridades resolvieran
cualquier solicitud en un plazo m‡ximo de quince d’as. Esta disposici—n buscaba
asegurar respuestas oportunas para los ciudadanos, promover la eficiencia en la
gesti—n pœblica y garantizar el cumplimiento de las responsabilidades por parte
de las autoridades. El art’culo tambiŽn establec’a sanciones para los
funcionarios que no cumplieran con el plazo, reforzando la obligatoriedad de la
norma. Adem‡s, adoptaba el principio del silencio administrativo positivo, que
estipulaba que, si la autoridad no resolv’a dentro del plazo, se consideraba
que la solicitud hab’a sido aprobada a favor del solicitante. Para formalizar
esta resoluci—n, se requer’a emitir una certificaci—n que confirmara el
vencimiento del plazo y la resoluci—n favorable. La falta de emisi—n de dicha
certificaci—n pod’a resultar en la destituci—n del funcionario responsable.
Derecho de Petici—n. El derecho de petici—n, fundamental en la relaci—n entre
ciudadanos y el Estado, se origina en la necesidad de permitir que los
individuos puedan formular solicitudes ante las autoridades gubernamentales.
Derivado del lat’n petere
(dirigirse hacia, solicitar), la petici—n implica la facultad de cualquier
persona para elevar una solicitud a los —rganos de gobierno, exigiendo una
respuesta. La respuesta, entendida desde el tŽrmino responso, representa la contestaci—n a dicha solicitud, marcando
una obligaci—n por parte del Estado.
Bartomeu Colom (1997) se refiere a el derecho de
petici—n como Òel derecho de los ciudadanos de dirigir peticiones a los poderes
pœblicos que se–alen las leyes, sobre las materias de su competencia, cuando no
son titulares de derechos subjetivos o de intereses leg’timos.Ó (p.39), es
decir, funciona como un mecanismo democr‡tico esencial para la participaci—n
ciudadana en la administraci—n pœblica.
Por su parte, el marco jur’dico ecuatoriano determina
que el derecho de petici—n se configura como la capacidad de los ciudadanos
para dirigirse a cualquier —rgano o servidor pœblico con sus solicitudes. Este
derecho se reconoce constitucionalmente, protegiendo a los individuos al
permitirles presentar quejas y peticiones de manera individual o colectiva, y
obligando a las autoridades a ofrecer respuestas motivadas[3].
El acto administrativo en la doctrina se concibe como
el resultado de un procedimiento administrativo, el cual puede iniciarse de dos
maneras: a travŽs de un derecho de petici—n o mediante actividades propias de
la administraci—n pœblica. Este procedimiento puede ser iniciado de oficio por
la administraci—n o a solicitud de una parte interesada. Dentro de este orden
de ideas, la ley entiende el acto administrativo incorpor‡ndolo como una de las
actividades de la Administraci—n Pœblica y lo define como:
Acto administrativo es la declaraci—n unilateral de voluntad, efectuada
en ejercicio de la funci—n administrativa que produce efectos jur’dicos individuales
o generales, siempre que se agote con su cumplimiento y de forma directa. Se expedir‡
por cualquier medio documental, f’sico o digital y quedar‡ constancia en el expediente
administrativo. (C—digo Org‡nico Administrativo, 2017, Art’culo 98)
S‡nchez Armijos y Otros (2019) analizan el concepto de
acto administrativo del COA, en cuanto a cada uno de los elementos mencionados
en la concepci—n anterior y al respecto dicen que: ÒEs unilateral por cuanto
solo el sujeto activo del procedimiento (Estado) tiene la capacidad decisoria. La
administraci—n siempre tiene ventaja frente a los particulares y la mayor expresi—n
de ella es la unilateralidad decisoria.Ó (p.69), es as’ como se evidencia la
capacidad exclusiva del Estado para imponer decisiones sin requerir la
aceptaci—n o consentimiento de los individuos.
Al ser el acto
administrativo la exteriorizaci—n de la voluntad de la administraci—n se
presume leg’timo, o juris tantum[4],
desde su origen, siempre que cumpla con los requisitos de validez establecidos
en el art’culo 99 del C—digo Org‡nico Administrativo (2017), que incluyen
competencia, objeto, voluntad, procedimiento y motivaci—n. La responsabilidad
de demostrar cualquier deficiencia en el acto recae sobre la persona
interesada, es decir, sobre quien impugna los requisitos del acto. No obstante,
Garc’a (2023) hace una observaci—n a la presunci—n de legitimidad comentando lo
siguiente:
La Administraci—n necesita valerse de la presunci—n de legitimidad para
ejercer sus funciones y as’ cumplir con su fin; sin embargo, es claro que a
este principio se lo debe tomar como relativo, pues quienes forman parte de la
Administraci—n son personas con intereses contrapuestos y eso puede influir en
muchos casos de arbitrariedad o ilegalidad. (p. 268).
Si bien es cierto, la
presunci—n de legitimidad cumple con la operatividad y autoridad de la
Administraci—n, es necesario mantener una perspectiva cr’tica hacia este principio puesto que la existencia de intereses contrapuestos
dentro de la Administraci—n demanda la implementaci—n de mecanismos de control
y supervisi—n que mitiguen el riesgo de arbitrariedad.
Los efectos del acto administrativo pueden surgir de
manera inmediata, sin requerir acciones adicionales. En otro orden de ideas, la
materializaci—n de estos efectos depende de la ejecuci—n de actos posteriores,
ya sean otros actos administrativos o actuaciones materiales. Los actos de
ejecuci—n son decisiones administrativas que complementan al acto original para
que Žste logre su prop—sito, mientras que las actuaciones materiales son
acciones pr‡cticas necesarias para implementar el acto. De esta manera, aunque
un acto administrativo pueda generar efectos jur’dicos por s’ mismo, en algunas
situaciones su efectividad depende de actos complementarios o de la realizaci—n
de acciones materiales que permitan concretar los efectos previstos (Hern‡ndez-Mendible, 2011). En
la ley ecuatoriana, el acto administrativo tambiŽn tiene un car‡cter ejecutivo
y, se efectiviza una vez notificado, tal como se expresa a continuaci—n:
El acto administrativo ser‡ eficaz una vez notificado al administrado. La
ejecuci—n del acto administrativo sin cumplir con la notificaci—n constituir‡, para
efectos de la responsabilidad de los servidores pœblicos, un hecho
administrativo viciado. (C—digo Org‡nico Administrativo, 2017, Art’culo 101)
La notificaci—n del acto
pone al administrado en conocimiento del mismo,
permitiŽndole manifestar su desacuerdo e impugnarlo de ser el caso. Este
aspecto se encuentra regulado por el art’culo 173 de la Constituci—n de la
Repœblica del Ecuador (2008) donde dicta que ÒLos actos administrativos de
cualquier autoridad del Estado podr‡n ser impugnados, tanto en la v’a
administrativa como ante los correspondientes —rganos de la Funci—n Judicial.Ó.
Una vez entendido esto, es
indispensable recalcar que el derecho positivo administrativo en Ecuador
establece en el art’culo 105, ocho causales principales de nulidad, que abarcan
desde la contradicci—n con la Constituci—n y la ley, hasta la falta de
competencia en tŽrminos de materia, territorio o tiempo. Adem‡s, incluye
causales relacionadas con la violaci—n de los fines espec’ficos para los cuales
se otorg— la competencia al —rgano emisor, la imposibilidad de ejecutar lo
determinado en el acto, la contradicci—n con un acto presunto resultante de
silencio administrativo positivo, y el origen en hechos constitutivos de
infracci—n penal o en actos de simple administraci—n. Asimismo, se aclara que
la nulidad de un acto administrativo no es convalidable, es decir, no puede ser
subsanada o corregida. Aunque en otro sentido, cualquier otra infracci—n al
ordenamiento jur’dico que no encaje en estas causales de nulidad puede ser
corregida. Por œltimo, la ley aborda la nulidad de actos Ð incluyendo presuntos
Ð que declaren o constituyan derechos en violaci—n del ordenamiento jur’dico o
en contravenci—n de los requisitos materiales (C—digo Org‡nico Administrativo,
2017).
En cuanto al recurso de apelaci—n, si este no ha sido
resuelto, es posible interponer un recurso extraordinario de revisi—n. La
impugnaci—n mediante el recurso de apelaci—n se dirige ante la m‡xima autoridad
administrativa competente. Los actos dictados por un ministro causan estado en
la v’a administrativa, lo que significa que agotan la instancia administrativa.
Segœn el art’culo 217 del C—digo Org‡nico
Administrativo (2017), la persona interesada puede impugnar el acto
administrativo mediante el recurso de apelaci—n. Sin embargo, la doctrina
sostiene que el recurso extraordinario de revisi—n no constituye una forma de
impugnaci—n en sentido estricto, dado que su car‡cter extraordinario permite a
la administraci—n decidir si revisa o no el acto, de ah’ la existencia de una
etapa de admisi—n previa.
El an‡lisis del art’culo 218 del COA (2017) establece
que el acto administrativo que causa estado pone fin a la v’a administrativa.
Es importante destacar que el recurso extraordinario de revisi—n consta de dos
fases: primero, la admisibilidad, donde se verifica si se ha se–alado la causal
de revisi—n; y segundo, la revisi—n de fondo. El recurso extraordinario de
revisi—n siempre estar‡ disponible, ya que es un recurso de car‡cter
extraordinario.
En la doctrina la suspensi—n de
eficacia de los actos administrativos es un mecanismo que permite interrumpir
temporalmente la aplicaci—n de un acto administrativo. Esta medida requiere que
se base en causas espec’ficas definidas por la ley, con el prop—sito de evitar
que el acto tenga efectos mientras se resuelve una situaci—n que podr’a afectar
su validez o implementaci—n. La duraci—n de la suspensi—n depende de la
resoluci—n de la circunstancia que la motiv—; durante este per’odo, se espera
que se produzca un evento o situaci—n que determine si se levantar‡ la
suspensi—n. De acuerdo con esta resoluci—n, el acto administrativo puede ser
anulado o su eficacia puede ser reactivada.
No obstante, la ley ecuatoriana nos dice que como
principio general debemos asumir que el acto administrativo es regular, es
decir, que no presenta vicios de nulidad absoluta o que, de presentarlos, sean
subsanables. Un acto administrativo regular se presume leg’timo y ejecutable Ð
tal como se estudi— en lo correspondiente a la naturaleza jur’dica del acto
administrativo Ð sirviendo como t’tulo de ejecuci—n en la v’a judicial. Cabe
hacer la aclaraci—n que, en caso de silencio administrativo, los derechos del
administrado no se ven ampliados ni reducidos en comparaci—n con un acto
expreso.
En relaci—n al art’culo 229 del
C—digo Org‡nico Administrativo (2017) sobre la suspensi—n de actos
administrativos, se dicta que un acto administrativo, al cumplir con los
requisitos sustantivos, puede ser ejecutado, permitiendo al interesado
presentar una apelaci—n. De all’, surge la pregunta de si el interesado deber’a
esperar a que se resuelva su apelaci—n. Ante esta situaci—n, el administrado tiene
dos opciones: cumplir con el acto o no hacerlo, lo que da lugar a la
caracter’stica de la ÒejecutoriedadÓ. La ejecutoriedad otorga a la administraci—n
pœblica la facultad de hacer cumplir el acto forzosamente, sin necesidad de
acudir a un —rgano jurisdiccional, mediante medidas coercitivas como multas o
medidas cautelares, lo cual puede resultar gravoso para el ciudadano.
En la pr‡ctica, la interposici—n de un recurso
extraordinario de revisi—n deber’a llevar a la suspensi—n de los efectos del
acto administrativo hasta que la administraci—n tome una decisi—n. Aunque, la
suspensi—n del acto no es la regla general sino la excepci—n. Segœn el mismo art’culo,
la suspensi—n procede œnicamente si concurren dos circunstancias: 1) la
ejecuci—n del acto podr’a causar perjuicios de imposible o dif’cil reparaci—n y
2) la impugnaci—n se fundamenta en alguna de las causales de nulidad de pleno
derecho previstas en la ley o en normas aplicables al procedimiento especial
respectivo. Se puede se–alar que la Ley de Modernizaci—n buscaba incentivar el
silencio positivo, mientras que el COA establece que el administrado debe
acreditar elementos para solicitar la suspensi—n del acto. Si la administraci—n
no responde a dicha solicitud, se entiende que la suspensi—n ha sido desestimada
de manera t‡cita, esto es, silencio negativo.
El C—digo Org‡nico
Administrativo, al ser una ley innovadora, responde a la necesidad de ofrecer
una protecci—n eficaz y ‡gil para los ciudadanos. Por su parte, la ley
introduce el concepto de silencio administrativo como una forma de interpretar
la inactividad de la administraci—n y, asimismo, como un mecanismo de
terminaci—n del procedimiento administrativo.
El art’culo 207 del COA (2017)
explica c—mo opera el silencio administrativo Ð en sentido positivo Ð de tal manera
que los reclamos o solicitudes (con excepci—n a las relacionadas con el acceso
a la informaci—n pœblica) deben ser resueltos en un tŽrmino de treinta d’as. Cuando
la administraci—n no responde a una solicitud, se considera que se ha producido
un acto administrativo presunto. Si no se notifica una decisi—n dentro de dicho
periodo, se creer‡ que la solicitud ha sido aprobada autom‡ticamente, surgiendo
entonces el caso del silencio positivo.
La tramitaci—n de este acto
se realiza a travŽs del procedimiento de ejecuci—n contencioso-administrativo,
en una sola audiencia, en el cual se revisa exclusivamente si el acto
administrativo incurre en los vicios especificados en el art’culo 105 del
C—digo. Para ello, corresponde a la persona interesada presentar una
declaraci—n juramentada demostrando que se ha vencido el tŽrmino
para que la administraci—n resuelva su solicitud, adjuntando
el original de la petici—n con la fe de recepci—n como prueba de su
presentaci—n. Es menester recalcar que
la solicitud de ejecuci—n del silencio
administrativo no constituye una demanda, aunque debe cumplir con los
requisitos observados en el art’culo 142 C—digo Org‡nico General de Procesos Ð COGEP,
es por este motivo que no se puede presentar excepciones (o solicitarlas de
oficio) en este procedimiento.
El silencio positivo y el silencio negativo son dos
mecanismos distintos en el ‡mbito administrativo, cada uno con objetivos y
efectos diferentes. Por un lado, el silencio positivo presiona a la
administraci—n a fin de que emita una resoluci—n a la solicitud del administrado.
Bajo este precepto, si la administraci—n no responde en el tŽrmino estipulado,
se considera que la solicitud ha sido aprobada. El efecto entonces es modificar
la situaci—n jur’dica del solicitante, otorg‡ndole el derecho a una resoluci—n
favorable por parte de la administraci—n.
En la pr‡ctica del derecho administrativo ecuatoriano,
para que el silencio administrativo positivo se aplique, deben cumplirse tres
condiciones esenciales: primero, dirigir una petici—n ante la autoridad
competente; segundo, el derecho solicitado debe estar reconocido por la
autoridad; y tercero, la petici—n no debe haber sido atendida dentro del
tŽrmino establecido. Con estas condiciones se vigila que no toda petici—n
genere autom‡ticamente un silencio positivo.
Por otro lado, el silencio negativo est‡ dise–ado para
permitir que el interesado recurra a la jurisdicci—n contencioso-administrativa.
A diferencia del silencio positivo, el silencio negativo no altera la situaci—n
jur’dica del solicitante. En lugar de ello, ofrece una v’a para que la persona
afectada busque la resoluci—n judicial del asunto, ya que el silencio de la
administraci—n se interpreta como una negativa t‡cita a la solicitud.
Entonces, el silencio negativo ser’a un mecanismo que
proporciona una estructura clara para calcular los tŽrminos y determinar el
tiempo disponible para impugnar los actos administrativos en sede judicial. En
base a esto, cabe destacar que el silencio negativo no debe considerarse como
un acto administrativo presunto, sino como una herramienta procesal. Adem‡s, no
se basa en una l—gica formal estricta, sino que est‡ orientado a satisfacer
necesidades sociales y a encontrar soluciones pr‡cticas mediante instituciones
jur’dicas dise–adas para proteger los intereses de los administrados. Por lo
tanto, el silencio administrativo negativo no debe verse como una barrera, sino
como un medio para asegurar el acceso a la justicia (Garc’a de Enterr’a, 1965)
Segœn la doctrina, el silencio administrativo negativo
es un recurso que permite al administrado impugnar la falta de resoluci—n por
parte de la administraci—n cuando esta no se pronuncia sobre una solicitud o
recurso dentro de un tiempo fijado en la misma ley. En concreto, Garc’a de
Enterr’a (1965) realiza una interpretaci—n sobre la Ley Jurisdiccional de
Espa–a Ð acorde a la Žpoca en la que escribi— su obra Ð en la que conclu’a que:
El silencio es una denegaci—n
presunta, una presunci—n legal, y no un acto o declaraci—n de voluntad
administrativa, est‡ montado en beneficio del particular y como facultad suya,
al cual, por consiguiente, corresponde la opci—n, que expresamente se define,
de impugnar el silencio de esperar la resoluci—n expresa, por cuanto que lo que
el silencio no es, en todo caso, es una manera de pronunciarse la
Administraci—n, a la cual se recuerda por ello su estricta obligaci—n de
resolver y de hacerlo fundamentalmente (p. 211-212).
Garc’a de Enterr’a llega a
esta definici—n puesto que en la ley que cita, no se exime (en el tenor literal
del precepto legal) a la administraci—n de dictar una resoluci—n fundamentada.
Resulta justo, entonces, que luego de determinar el silencio negativo bajo
algœn escenario, se asuma tambiŽn la responsabilidad y obligaci—n de la
administraci—n a emitir una respuesta. En ese contexto, el silencio negativo no
pareciera ser un mecanismo que perjudique al administrado. Realizo esta
observaci—n puesto que dicha conclusi—n se relaciona con un problema detectado
en el C—digo Org‡nico Administrativo.
Como se mencion— antes, el
C—digo Org‡nico Administrativo naci— como un instrumento innovador al derecho
administrativo existente en Ecuador, puesto que buscaba abolir toda aquella
actuaci—n lenta, ineficaz e incluso hasta abusiva por parte de la
administraci—n pœblica. En respuesta al mutismo de la administraci—n de cara a
las resoluciones que por ley est‡ obligada a proporcionar sin excepci—n alguna
- en virtud del principio de racionalidad Ð el legislador previ— no solo el
silencio positivo, que por sus caracter’sticas ya analizadas resulta favorable al
administrado; sino que revivi— el silencio negativo.
Es as’ que
se evidencia la inexistente motivaci—n en la negativa t‡cita de la
administraci—n respecto a la solicitud de suspensi—n de un acto administrativo,
establecida por el art’culo 229 del C—digo Org‡nico Administrativo, entonces Àafecta
a la garant’a constitucional de motivaci—n de las resoluciones prevista en el literal
l, numeral 7, art’culo 76 de la Constituci—n de la Repœblica del Ecuador, y cu‡les
son las implicaciones para el debido proceso y los derechos de los
administrados?
Como punto de
partida, conviene entender c—mo los principios rigen el ordenamiento jur’dico.
Primero, los principios son gu’as del ejercicio del derecho, funcionando como
pilares que no solo sustentan, sino tambiŽn orientan todo el marco jur’dico. Al
establecer las bases filos—ficas y Žticas, los principios dotan al sistema de
direcci—n, permitiendo que el derecho se aplique de manera consistente. En
segundo lugar, las garant’as son los mecanismos concretos y operativos que
aseguran la efectividad y vigencia del derecho. Por œltimo, los derechos son
prerrogativas reconocidas y protegidas por la Constituci—n, dotando de
protecci—n a individuos o grupos.
Bobbio (2018) defiende
la idea de que los principios generales son efectivamente normas, respaldando
su postura con la tesis de Crisafulli, quien ha
abordado este problema con profundidad. Segœn esta perspectiva, los principios
generales deber’an ser considerados normas, al igual que otras normas
jur’dicas. Uno de los argumentos que se presentan es que, si las normas se
derivan de los principios generales mediante un proceso de generalizaci—n,
entonces estos principios tambiŽn deber’an ser considerados normas, ya que la
consistencia l—gica sugiere que, de una categor’a de principios, solo se
obtienen normas y no elementos completamente diferentes. Por otra parte, los
principios generales tienen la misma funci—n que las normas espec’ficas:
regular situaciones que no est‡n expl’citamente cubiertas. Por lo tanto,
desempe–an un papel regulador similar al de las normas expresas y, por esta
raz—n, deber’an ser considerados normas.
Una vez entendidos los principios como normas y gu’as del derecho y, por
otra parte, a las garant’as como protectoras de la vigencia del derecho, es
indispensable recordar, a efectos del presente trabajo, la correlaci—n entre la
motivaci—n como garant’a del derecho al debido proceso, ambos observados en el
C—digo Org‡nico Administrativo bajo el principio de racionalidad, que se lee en
el art’culo 23 en el que dice que las decisiones de las administraciones
pœblicas deben estar motivadas.
Ahora bien, la Constituci—n de la
Repœblica del Ecuador reconoce los derechos al debido proceso y a la defensa
como principios fundamentales, es as’ como se distinguen una serie de garant’as
a fin de asegurar la efectividad del derecho al debido proceso, entre las
cuales se destaca la garant’a de la motivaci—n previsto en c—mo se enuncia a
continuaci—n:
Art.
76.- En todo proceso en el que
se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurar‡ el
derecho al debido proceso que incluir‡ las siguientes garant’as b‡sicas:
7. El derecho de las personas a la defensa incluir‡ las
siguientes garant’as:
l) Las resoluciones de los poderes pœblicos deber‡n ser
motivadas. No habr‡ motivaci—n si en la resoluci—n no se enuncian las normas o
principios jur’dicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su
aplicaci—n a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones
o fallos que no se encuentren debidamente motivados se considerar‡n nulos. Las
servidoras o servidores responsables ser‡n sancionados. (Constituci—n de la
Repœblica del Ecuador, 2008, Literal l del Numeral 7, Art’culo 76)
Lo anterior erige
que la garant’a de motivaci—n en cualquier decisi—n de car‡cter pœblico no
implica que sean siempre correctas desde el punto de vista jur’dico o factual,
dado que la correcci—n de las decisiones corresponde al sistema jur’dico en su
totalidad, y no œnicamente a la motivaci—n. La Constituci—n asegura que la
motivaci—n sea suficiente, lo que implica que debe cumplir con requisitos
m’nimos para garantizar el respeto a los derechos al debido proceso y a la
defensa. La referencia a los elementos m’nimos indica que la motivaci—n debe
proporcionar la informaci—n necesaria para justificar la decisi—n, incluyendo
la exposici—n de hechos y fundamentos jur’dicos.
El art’culo precedente, en concordancia con el 169 sobre las normas
procesales para la administraci—n de justicia, se enfoca en la incorporaci—n de
principios que incluir‡n la simplificaci—n de los procedimientos con el objeto
de hacerlos m‡s accesibles, la uniformidad como medio de aseguramiento a una
aplicaci—n consistente de la ley, la eficacia, la inmediaci—n que requiere que
los jueces y autoridades estŽn en contacto directo con las pruebas junto a los hechos
del caso, la celeridad, y la econom’a procesal. Por œltimo, menciona que la
justicia no debe ser sacrificada por la mera omisi—n de formalidades (Constituci—n
de la Repœblica del Ecuador, 2008).
Se evidencia que cuando el debido proceso es legitimado en la norma
suprema, pasa a convertirse en un derecho fundamental protegido por la
Constituci—n. He aqu’ que la elevaci—n significa que todas las normas secundarias,
como leyes org‡nicas, deben adherirse a los principios del debido proceso para
que sean v‡lidas, asegurando que sus preceptos se ajusten a lo escrito en norma
constitucional mientras que no menoscaben los derechos de ningœn individuo. Sarango (2008, como se cit— en Bustamante y Molina,
2023) plantea que es de Òestricto cumplimiento en todos los ‡mbitos de orden
pœblico, debiendo aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los
administrativosÓ, trayendo a colaci—n lo pertinente a materia administrativa.
Una vez asimilados los
art’culos mencionados, con el prop—sito de discernir el concepto de motivaci—n
en el lenguaje natural o comœn Ð en contextos no especializados Ð se alude la
definici—n de la palabra ÒmotivarÓ por parte de la Real Academia Espa–ola como
dar o explicar la raz—n o motivo que se ha tenido para hacer algo. Se entiende
en tŽrminos generales que motivaci—n es el acto de fundamentar una decisi—n, lo
cual se asocia directamente con la forma de concebir esta figura en el ‡mbito jur’dico.
La Corte
Constitucional del Ecuador en Sentencia 1158-17-EP/21[5] la define como ÒLa motivaci—n es un acto de autoridad
pœblica es la expresi—n, oral o escrita, del razonamiento con el que la
autoridad busca justificar dicho acto.Ó, en otras palabras, es la autoridad
mostrando su razonamiento sobre su actuar. Sobre la legitimidad, el mismo
Tribunal en Sentencia 32-21-IN/21, dispone que para que las decisiones sean
leg’timas: Ò(É) todo —rgano del poder
pœblico tiene, no solo el deber de ce–ir sus actos a las competencias y
procedimientos jur’dicamente establecidos (legitimidad formal), sino tambiŽn el
deber de motivarlos, es decir, de fundamentarlos racionalmente (legitimidad
material)Ó, de hecho, tanto la conformidad legal como la justificaci—n
razonada son necesarias para la legitimidad de las decisiones.
Manifiestan tambiŽn
en Sentencia 226-17-SEP-CC:
En consecuencia, tanto las
autoridades administrativas como judiciales, se encuentran obligadas a
justificar y argumentar jur’dicamente sus resoluciones, (É) ya que a travŽs de
la motivaci—n se determina los fundamentos de la decisi—n, descartando
cualquier arbitrariedad que pueda afectar, inclusive, el derecho a la defensa
de las partes procesales, pues una de las garant’as y derechos establecidos a travŽs
del debido proceso constituye el derecho a la defensa el cual representa el
pilar del debido proceso.
As’, se logra ofrecer una
justificaci—n completa del proceso l—gico y jur’dico que dio lugar a la emisi—n
de una resoluci—n o acto, de manera que los interesados puedan comprender el
razonamiento subyacente. Se garantiza, asimismo, que los motivos del acto son
claros y accesibles, permitiendo a los interesados conocer las razones que
sustentan la decisi—n. En materia administrativa, se entiende que la motivaci—n
posibilita que los interesados realicen un an‡lisis y, si es necesario,
impugnen el acto. Este aspecto resalta la importancia de la motivaci—n como un
elemento esencial para el control y la revisi—n de las decisiones
administrativas, no solo como un mero formalismo. De este modo, se asegura que
las decisiones se tomen sobre una base s—lida, previniendo la iniquidad,
custodiando el derecho a la defensa de las partes implicadas, asimismo, habilit‡ndolas
a presentar sus argumentos y salvaguardar sus intereses frente a decisiones que
potencialmente podr’an ser da–osas.
Bobbio (2018) explica la antinomia como la situaci—n
en la que dos normas, pertenecientes al mismo ordenamiento jur’dico y con el
mismo ‡mbito de validez, resultan incompatibles entre s’. Esto implica que no
es posible aplicar ambas normas simult‡neamente sin causar conflictos. Las
antinomias se clasifican en funci—n del grado de incompatibilidad entre normas.
En el caso de la antinomia parcial-parcial, las normas incompatibles tienen
‡mbitos de validez que se superponen en algunas ‡reas, mientras que en otras ‡reas
no hay conflicto. As’, la contradicci—n solo surge en las partes donde los
‡mbitos de las normas coinciden, permitiendo que las normas coexistan sin
problemas en los ‡mbitos no compartidos.
Aunque la Constituci—n es
expl’cita al establecer la garant’a de motivaci—n en las decisiones de la
administraci—n, se ha identificado una contradicci—n significativa en el C—digo
Org‡nico Administrativo. Para ilustrar y abordar esta antinomia entre ambas
normativas, se incluye una interpretaci—n gr‡fica que aclara de manera visual y
detallada c—mo se superponen y, a la vez, se diferencian los ‡mbitos de validez
entre el literal l, numeral 7 del art’culo 76 de la Constituci—n, y el inciso 6
del art’culo 229 del COA:
Tabla 1
Representaci—n de la Antinomia Parcial-Parcial
|
Aspectos |
Constituci—n de la
Repœblica del Ecuador Literal l, numeral 7,
art’culo 76 |
C—digo Org‡nico
Administrativo Art’culo 229 |
|
çmbito de Validez General |
Aplicable a todas las
resoluciones de los poderes pœblicos. |
Aplicable espec’ficamente
a solicitudes de suspensi—n de actos administrativos. |
|
Garant’a de Motivaci—n |
Las resoluciones deben
estar motivadas, explicando su pertinencia y las normas y principios en que
se fundamentan. |
La falta de resoluci—n
expresa sobre la solicitud de suspensi—n se considera una negativa t‡cita. El
art’culo no manifiesta la obligaci—n de motivaci—n para la administraci—n.. |
|
çreas de Conflicto |
Exige que todas las
decisiones administrativas estŽn motivadas, sin excepci—n. |
Permite un silencio
negativo[6], lo que
contradice el requisito de motivaci—n del art’culo 76 de la Constituci—n. |
|
çreas Sin Conflicto |
Asegura la motivaci—n en
la toma de decisiones administrativas y judiciales en general. |
Permite la adopci—n de
medidas cautelares y la consideraci—n de la motivaci—n para la resoluci—n
expresa sobre la suspensi—n. |
|
Aplicaci—n de la Garant’a
de Motivaci—n |
Exige que cualquier
decisi—n administrativa, resoluci—n o fallo estŽ debidamente motivado para
evitar nulidades y sanciones. |
La motivaci—n es requerida
solo para la resoluci—n expresa, no para la negativa t‡cita, lo que puede
llevar a la contradicci—n con la exigencia constitucional de motivaci—n. |
|
Consecuencias |
Las decisiones no
motivadas se consideran nulas, y los responsables pueden ser sancionados. |
La negativa t‡cita no
admite recurso, lo que puede generar una falta de mecanismos adecuados para
impugnar la decisi—n en ausencia de motivaci—n, afectando el derecho a la
defensa. |
Ahora, con esta comprensi—n en mente, procederŽ a
examinar y justificar c—mo el silencio negativo puede constituir una vulneraci—n
de la garant’a de motivaci—n establecida en la Constituci—n. En particular, me
centrarŽ en c—mo la ausencia de una resoluci—n expresa y motivada en el
contexto del silencio administrativo afecta el derecho del administrado a una
justificaci—n adecuada de las decisiones administrativas, y c—mo esto
contraviene a la garant’a de motivaci—n que protege el derecho al
debido proceso.
El C—digo Org‡nico Administrativo manifiesta que para
que una persona interesada solicite la suspensi—n del acto administrativo,
deben concurrir dos situaciones que, aunque excepcionales, resultan perjudiciales
para el administrado en caso de cumplirse. En primer lugar, quien solicita la
suspensi—n del acto est‡ afirmando y probando que su ejecuci—n puede causar
perjuicios irreparables o de dif’cil reparaci—n. En segundo lugar, la
impugnaci—n que fundamenta el recurso de apelaci—n se basa en alguna de las causales
de nulidad previstas en el art’culo 105 del COA, o en otras normas de
procedimiento especial. Una vez establecidos estos requisitos, la administraci—n
deber‡ resolver la suspensi—n, ponderando de manera motivada los da–os que la
ejecuci—n del acto pueda causar.
Antes de avanzar en este an‡lisis, es necesario
resaltar que, en teor’a, la resoluci—n (la decisi—n en s’) y la motivaci—n (la
justificaci—n de esa decisi—n) son dos aspectos diferentes, pero en la pr‡ctica
deber’an ir siempre juntos. Aunque en otro sentido, a menudo ocurre que la
administraci—n cumple con la resoluci—n sin proporcionar una justificaci—n
adecuada, o que no cumple con la resoluci—n en absoluto. La falta de motivaci—n
puede manifestarse de dos formas principales: la ausencia total de motivaci—n,
donde no se proporciona ninguna explicaci—n para la decisi—n; y la motivaci—n
defectuosa, en la que la explicaci—n ofrecida es incompleta o incorrecta. La
motivaci—n debe cumplir con ciertos requisitos, incluyendo su presentaci—n
formal, el contenido de las razones proporcionadas, y la calidad subjetiva en
cuanto a c—mo reflejan las verdaderas razones detr‡s de la decisi—n.
Una vez que revisado este aspecto y continuando con el
an‡lisis, se sabe que existe la posibilidad de que la administraci—n negase la
suspensi—n si no se cumplen ambos requisitos, y al hacerlo, fundamentar‡ su
decisi—n para que el interesado conozca los motivos. Sin embargo, surge un
problema si al administrado, que considera que la ejecuci—n del acto le causar‡
un da–o, se le niega la suspensi—n mediante un silencio negativo, Àno
estar’amos acaso ante un escenario potencialmente gravoso para el administrado?
La doctrina nos dice que para que se contemple la
eficacia del silencio administrativo como garant’a de los derechos del
administrado y que esta figura cumpla realmente su funci—n, deber’a permitirse
al interesado conocer los motivos de la desestimaci—n presunta, lo que le
permitir’a impugnar con conocimiento de causa y reforzar’a la importancia de la
motivaci—n en las decisiones administrativas[7].
Sobre esto Brewer-Car’as (2019) se pronuncia diciendo
que:
(É). aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la
administraci—n mantiene la obligaci—n de resolver, bajo responsabilidad, hasta
que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una
autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos
administrativos respectivos (p. 60).
Por su parte, en Ecuador conocemos que el silencio
negativo no es objeto de impugnaci—n, ya que ni siquiera constituye un acto
presunto, lo cual se puede observar en el art’culo 229 del COA, puesto que se
restringe la posibilidad de impugnar la negaci—n t‡cita o expresa de una
solicitud. No obstante, el punto de debate radica en que el art’culo no establece
un precepto que obligue a la administraci—n a motivar su decisi—n, ni siquiera
de manera extempor‡nea. S’, el principio de racionalidad obliga a la
administraci—n pœblica a motivar sus decisiones. Empero, ante una situaci—n en
que: i) el silencio negativo es una posibilidad inminente, y; ii) la motivaci—n
por la naturaleza de la figura es inexistente, resulta indispensable que el
legislador agregue de forma expresa que la decisi—n deber‡ ser motivada.
Estimo un replanteamiento del silencio administrativo
para que recupere su funci—n original como un verdadero resguardo para el
administrado. De tal manera que, adem‡s del deber de resolver, se incluya en la
norma infra constitucional el deber de motivar la decisi—n administrativa
adoptada, lo que implica que las resoluciones no solo deben emitirse, sino
tambiŽn justificarse de manera adecuada, proporcionando claridad sobre los
motivos que fundamentan la decisi—n. Asimismo, acompa–ar esta obligaci—n con
sanciones apropiadas para reforzar el valor de la motivaci—n.
Con el prop—sito de solucionar la antinomia
evidenciada en el apartado 7, Bobbio (2018) plantea la interpretaci—n
correctiva como una herramienta eficaz. Esta forma de interpretaci—n busca
ajustar levemente el texto de la norma para eliminar la incompatibilidad
parcial, en lugar de eliminar completamente una o ambas normas. Su objetivo es
preservar ambas normas dentro del sistema jur’dico, concili‡ndolas de manera
que puedan coexistir sin conflicto y evitar as’ la abrogaci—n completa de
cualquiera de las normas.
Dicho esto, se podr’a remediar la antinomia entre el literal
l, numeral 7, art’culo 76 de la Constituci—n de la Repœblica del Ecuador y el
inciso 6 del art’culo 229 del C—digo Org‡nico Administrativo, al implementar
las siguientes medidas:
1.
Ajustar el art’culo 229 del COA
para que, adem‡s de establecer los requisitos para solicitar la suspensi—n del
acto administrativo, incluya de manera expl’cita la obligaci—n de motivar las
decisiones relacionadas con la suspensi—n. Esto implicar’a que la
administraci—n debe proporcionar una justificaci—n adecuada para la
desestimaci—n, incluso en casos de silencio negativo.
2.
A–adir una disposici—n que refuerce
el deber de motivaci—n en el contexto del silencio administrativo. Esta adici—n
deber’a garantizar que todas las resoluciones, incluyendo las desestimaciones
por silencio negativo, estŽn acompa–adas de una explicaci—n clara y detallada
de los motivos que llevaron a la decisi—n, sin importar que sean extempor‡neas.
3.
Considerar la revisi—n del uso del
silencio negativo para asegurar que no se convierta en un medio para evitar el
deber de motivaci—n. Esta revisi—n podr’a incluir la modificaci—n de su
aplicabilidad y la clarificaci—n de sus efectos en relaci—n con la garant’a de
motivaci—n.
1.
El derecho de petici—n es el antecedente en la interacci—n
entre los ciudadanos y el Estado, ya que permite a las personas presentar
solicitudes a las autoridades gubernamentales y exigir una respuesta.
Reconocido constitucionalmente en Ecuador, este derecho obliga a las
autoridades a proporcionar respuestas fundamentadas a las peticiones,
promoviendo la participaci—n democr‡tica y la transparencia en la gesti—n
pœblica.
2.
El acto administrativo, al reflejar la voluntad de la
administraci—n y producir efectos jur’dicos directos, se considera leg’timo en principio,
pero puede ser impugnado. Esto significa que los administrados tienen el
derecho de cuestionar las decisiones si consideran que estas no cumplen con los
requisitos legales necesarios, como competencia, objeto, y motivaci—n. La carga
de probar cualquier deficiencia en el acto recae sobre el impugnador.
3.
El C—digo Org‡nico Administrativo Ð COA introduce el silencio
administrativo negativo, lo que entra en conflicto con la garant’a
constitucional de motivaci—n establecida en el art’culo 76, literal l, numeral
7 de la Constituci—n de Ecuador. El art’culo 229 del COA permite que la
administraci—n no emita una resoluci—n motivada sobre la suspensi—n de un acto
administrativo, contradiciendo el principio constitucional que exige
justificaci—n adecuada para las decisiones, lo que vulnera el derecho de los
administrados y afecta el debido proceso.
4.
Para resolver la contradicci—n entre el art’culo 76 de la
Constituci—n y el art’culo 229 del COA, se propone reformar el COA para que el
art’culo 229 no solo establezca los requisitos para solicitar la suspensi—n de
un acto administrativo, sino que tambiŽn incluya la obligaci—n de motivar todas
las decisiones administrativas, incluso en casos de silencio negativo
226-17-SEP-CC
(Corte Constitucional del Ecuador 12 de Julio de 2017).
32-21-IN/21
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[1] Abogada por la Universidad Cat—lica
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Sociales por la Universidad Nacional de Educaci—n a Distancia UNED, Docente de
la Universidad Cat—lica de Santiago de Guayaquil. Correo: alexandra.ruanoc@cu.ucsg.edu.ec.
C—digo ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0949-4839
[2] Abogada
por la Universidad Cat—lica de Santiago de Guayaquil, Correo: andrea.brito04@cu.ucsg.edu.ec.
C—digo ORCID: https://orcid.org/0009-0004-0063-9602
[3] En Ecuador, los art’culos 32 C—digo Org‡nico Administrativo Ð COA y art’culo 66, numeral 23, de la Constituci—n de la Repœblica del Ecuador, consagran el derecho de petici—n dentro de los Derechos de Libertad.
[4] Cabanellas de Torres (1993): ÒLo que resulta del propio derecho; mientras el derecho no sea controvertido. Se designan as’ las presunciones legales contra las cuales cabe prueba en contrario.Ó (p. 177).
[5] En el a–o 2021 se marc— un precedente significativo, no solo para la comunidad jur’dica, sino para todo el pa’s: el Caso Garant’a de la motivaci—n. En la Sentencia 1158-17-EP/21, la Corte Constitucional examin— si una sentencia de casaci—n infringi— el derecho al debido proceso, espec’ficamente en relaci—n con la garant’a de la motivaci—n. Para llevar a cabo este an‡lisis, la Corte revis— su jurisprudencia y decidi— distanciarse de manera expl’cita del llamado "test de motivaci—n". En su lugar, la Corte fund— nuevas directrices para evaluar las alegaciones de violaci—n de esta garant’a. Por esta raz—n, el presente trabajo centrar‡ su an‡lisis constitucional, principalmente en este caso.
[6] Al ser una presunci—n negativa, carece absolutamente de motivaci—n y, en efecto, es materialmente irrecurrible, lo que impide al administrado argumentar en contra y esto no garantiza la protecci—n de derechos del administrado.
[7] Esta declaraci—n es conocida en doctrina espa–ola, donde se regula la figura del silencio administrativo negativo como una garant’a al administrado y no como mera Òficci—n legalÓ como suerte de mecanismo de c—mputo para impugnar actos. Todo esto en virtud del literal b del art’culo 43 de la Ley 39/2015 de Espa–a, en la que dice que ÒEn los casos de desestimaci—n por silencio administrativo, la resoluci—n expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptar‡ por la Administraci—n sin vinculaci—n alguna al sentido del silencioÓ, o en otras palabras, una vez cumplido el tŽrmino para responder, la Administraci—n puede emitir una resoluci—n expresa posteriormente, y esta nueva decisi—n puede ser diferente de la presunci—n inicial de rechazo.