Las dimensiones del principio de seguridad jurídica en la actividad
regulatoria
The dimensions of the principle of legal certainty in regulatory
activity
Benjamín Marcheco
Acuña
Derecho Crítico: Revista
Jurídica Ciencias Sociales y Políticas
Fecha de
recepción: 05/09/2024
Fecha de aceptación:20/10/2024
Las dimensiones del principio de seguridad
jurídica en la actividad regulatoria
The dimensions of the principle of
legal certainty in regulatory activity
Benjamín Marcheco
Acuña, PhD.[1]
|
Como citar: Marcheco
Acuña, B. (2024) Las dimensiones del principio de seguridad jurídica en la
actividad regulatoria. Derecho Crítico: Revista Jurídica, Ciencias Sociales y
Políticas. 6(6) 1-39.
DOI: https://doi.org/10.53591/dcjcsp.v6i6.2012 |
Resumen: Este artículo aborda la proyección del principio de seguridad
jurídica en la actividad regulatoria de la Administración y los principales
desafíos que su realización práctica afronta, con especial énfasis en la
realidad ecuatoriana. Partiendo de su definición como principio y como un valor
fundamental del Estado constitucional, en tanto garantía de la confianza de los
ciudadanos en la actuación
cierta y previsible de los poderes públicos en la aplicación del derecho, se abordan sus principales características y las dimensiones sobre
las que se proyecta, destacando su importancia para garantizar un ordenamiento
jurídico coherente y estable. Así mismo, se identifican algunos desafíos
contemporáneos que enfrenta el principio de seguridad jurídica como la sobrerregulación,
la inestabilidad normativa, la falta de claridad del lenguaje jurídico o el
acceso deficitario publicaciones de la legislación vigente, que comprometen su
efectividad. El texto propone soluciones prácticas para enfrentar estos retos,
que incluyen la depuración y ordenación de las normas o herramientas de mejora
regulatoria, con el propósito de contribuir al desarrollo del conocimiento en
esta materia y al perfeccionamiento del sistema jurídico.
Palabras clave: seguridad jurídica,
previsibilidad, certeza, regulación administrativa.
Abstract: Abstract
This article examines the projection of the principle of legal certainty within
the regulatory activity of the Administration and the main challenges its
practical realization faces, with a special emphasis on the Ecuadorian context.
Starting from its definition as a principle and as a fundamental value of the
constitutional state, as a guarantee of the citizens' trust in the certain and
predictable actions of public authorities in the application of the law, the
article discusses its main characteristics and the dimensions upon which it
projects, highlighting its importance to ensure a coherent and stable legal
system. Likewise, it identifies some contemporary challenges that the principle
of legal certainty faces, such as overregulation, normative instability, the
lack of clarity in legal language, or the deficient access to publications of
current legislation, which compromise its effectiveness. The text proposes
practical solutions to address these challenges, including the purification and
organization of norms or regulatory improvement tools, aimed at contributing to
the academic debate on the subject and the enhancement of the legal system.
Keywords: legal certainty, predictability, certainty, administrative
regulation.
El principio de seguridad jurídica,
identificado tradicionalmente con la idea de la certeza y la previsibilidad del
derecho, que permite a los ciudadanos conocer y confiar en las actuaciones de
los poderes públicos, constituye no sólo un mecanismo de salvaguarda contra la
arbitrariedad, sino que es, en sí mismo un valor y un instrumento esencial para
la realización del resto los valores constitucionales. En su caracterización,
barca tanto una dimensión externa -relacionada con la
estabilidad y calidad del ordenamiento jurídico-, como una interna, que concierne a la
aplicación y funcionamiento del derecho.
El principio de seguridad jurídica,
por la amplitud de su contenido, se proyecta en todas las fases o momentos de
la vida del derecho; tanto en su creación - determinando las condiciones de la
producción normativa- como en la
aplicación a las relaciones sociales que éste regula. Sin embargo, se
trata de un principio sumamente complejo, que se desarrolla en la permanente
tensión entre la necesidad de adaptación del derecho frente a la realidad social
en constante cambio y la de proteger las razonables y fundadas
expectativas de los ciudadanos creadas por el derecho vigente. En la búsqueda
de ese constante equilibrio, la seguridad jurídica se ve afectada por distintos
factores que atentan contra su efectividad, afectando la estabilidad de las
normas, el conocimiento cierto del derecho vigente y, consecuentemente, contra
la previsibilidad de su aplicación.
Este trabajo aborda la proyección del
principio de seguridad jurídica en la actividad regulatoria de la
Administración y los principales desafíos que su realización práctica afronta,
con especial énfasis en la realidad ecuatoriana. Partiendo de su definición
como principio y como un valor fundamental del Estado constitucional, en tanto
garantía de la confianza de los ciudadanos en la actuación
cierta y previsible de los poderes públicos en la aplicación del derecho, se abordan sus
principales características y las dimensiones sobre las que se proyecta,
destacando su importancia para garantizar un ordenamiento jurídico coherente y
estable. Así mismo, se identifican algunos desafíos contemporáneos que enfrenta
el principio de seguridad jurídica como la sobrerregulación, la inestabilidad
normativa, la falta de claridad del lenguaje jurídico o el acceso deficitario
publicaciones de la legislación vigente, que comprometen su efectividad. El
texto propone soluciones prácticas para enfrentar estos retos, que incluyen la
depuración y ordenación de las normas o herramientas de mejora regulatoria, con
el propósito de contribuir al debate académico en la materia y al
perfeccionamiento del sistema jurídico.
Para cumplir con el objetivo, se
ha estructurado el trabajo en cinco epígrafes que abordan - en primer lugar- el desarrollo histórico y los
elementos conceptuales del principio de seguridad jurídica, para luego
adentrarse en el análisis de los principales problemas que afectan a cada una
de sus proyecciones o dimensiones concretas en relación con la actividad
regulatoria del Estado, dando cuenta de las propuestas y posibles soluciones a
los problemas planteados. La metodología empleada en este trabajo abarca un
enfoque mixto, teórico y práctico, combinando el análisis doctrinal con la
revisión de los textos normativos, la jurisprudencia y el derecho comparado,
con el fin de ofrecer una perspectiva integral sobre el tema.
La seguridad jurídica tal y como se le concibe en la
actualidad, es el producto del advenimiento del Estado liberal moderno y, con
él, de la superación de las formas de producción y aplicación del derecho
propios de la sociedad medieval, caracterizada por el monismo ideológico
religioso, la pluralidad de fuentes jurídicas y la creatividad judicial sin
norma previa. Así, la consolidación del monopolio en el uso de la fuerza
legítima en manos del Estado y la reserva al soberano estatal de la producción
jurídica, junto con el pluralismo ideológico y el individualismo creciente,
perfilan la noción de seguridad jurídica, sin perjuicio de los precedentes
antiguos que pueden encontrarse en el Derecho Romano
Luego ‒añade el propio autor‒ los
aportes del humanismo jurídico, el iusnaturalismo racionalista, el positivismo
normativista y su superación desde perspectivas plurales en la actualidad,
manteniendo el carácter central del derecho como ordenamiento jurídico desde el
punto de vista interno, y, por otro lado, los del pensamiento político
renacentista ilustrado liberal democrático y socialista desde el punto de vista
externo marcarán hasta hoy la evolución de la idea de seguridad jurídica. A partir de ahí, la seguridad jurídica se ha
constituido en un valor inherente al Estado de Derecho, en tanto resulta
presupuesto de un orden jurídico que lleva implícita la idea de la creación
normativa según procedimientos de libre y abierta participación popular, el
imperio de la ley (democráticamente producida) y las garantías de las
libertades y los derechos
A la seguridad jurídica se le
identifica con la expectativa del ciudadano fundada razonablemente en la
certeza o previsibilidad de la actuación del poder en la aplicación del
derecho. Para la CCE, la seguridad jurídica es el pilar sobre el cual se
asienta la confianza ciudadana en cuanto a las actuaciones de los distintos
poderes públicos (SCCE No. 023-13-SEP-CC) y consiste en
«la expectativa razonable de las personas respecto a las consecuencias de los
actos propios y de ajenos en relación con la aplicación del Derecho». Para
tener certeza (…) las normas que formen parte del ordenamiento jurídico deben
estar determinadas previamente, teniendo que ser claras y públicas… (SCCE No.
11-J 3-SEP-CC).
Vista así, la seguridad jurídica
se asocia principalmente con la previsibilidad y la certeza de la actuación de
los órganos del Estado o de los particulares y de sus consecuencias, a la
integridad del ordenamiento jurídico, a la seguridad misma del derecho como
límite del poder, a la satisfacción de ciertas expectativas o necesidades o la
protección de situaciones subjetivas a través del derecho. Se trata de un
concepto amplio, indeterminado, cuyo estudio puede ser abordado desde dos
dimensiones distintas: una externa, que se refiere a la seguridad del
derecho, es decir, la relativa a los aspectos estructurales del
ordenamiento jurídico (componente estructural); y una perspectiva interna, esto
es, la seguridad a través del derecho, que se refiere a las condiciones
de su aplicación y funcionamiento (componente funcional), que incluye la
perspectiva subjetiva de la previsibilidad.
La dimensión externa comprende básicamente dos
aspectos: (i) el nivel de
institucionalidad jurídica y política de la sociedad; o sea, el respeto
por las reglas del Estado de Derecho, el adecuado equilibrio entre las
distintas funciones o poderes del Estado, la gobernabilidad y la estabilidad
política, así como la cualidad de los órganos implicados en la producción y
aplicación del derecho y (ii) la calidad del
ordenamiento jurídico, que tiene en cuenta tanto su coherencia interna como de
su unidad externa (gradación jerárquica).
De esta manera, desde el punto de vista externo, la
seguridad jurídica se traduce en la observancia de ciertas condiciones en
relación con la creación, vigencia y aplicación del derecho, como el respeto a
la institucionalidad, la separación de funciones y el sometimiento a la
legislación; la existencia de reglas previas
y claras de atribución de competencia, procedimentales y sustantivas para la
producción, modificación y extinción de las normas; las condiciones sobre su
eficacia temporal o espacial, sobre su validez material y las garantías de su
conocimiento (publicidad); la claridad y precisión del lenguaje normativo; la
unidad y coherencia del ordenamiento jurídico, determinada por la
identificación y estructuración jerárquica de las fuentes, la ausencia de
contradicciones (antinomias), lagunas (anomias) y exceso de regulación.
Esta perspectiva externa de la seguridad jurídica
también tiene en cuenta factores como la estabilidad del contenido del derecho,
de tal manera que los ciudadanos puedan planificar y desarrollar sus
situaciones jurídicas subjetivas de acuerdo con las expectativas razonables que
pueda generar el ordenamiento vigente, sin que ello suponga, naturalmente, la
posibilidad de perpetuación o petrificación de dichas situaciones.
Desde el punto de vista interno, el contenido de la
seguridad jurídica estaría determinado por la concurrencia de otros principios
o instituciones jurídicas vinculadas a la aplicación del derecho: legalidad,
jerarquía, irretroactividad, motivación, prescripción, cosa juzgada, inmutabilidad
y ejecución coactiva de las decisiones administrativas y judiciales. También se
refleja en la necesidad de un cierto grado de homogeneidad o uniformidad en la
interpretación y aplicación de las normas, que asegure la previsibilidad de la
actuación del Estado y la vigencia del principio de igualdad ante la ley, esto
es, que ante situaciones de hecho semejantes se produzcan similares soluciones.
No se trata, sin embargo, de dos ámbitos separados y
excluyentes, sino que constituyen manifestaciones de un concepto
omnicomprensivo, pluridimensional, cuyo contenido se desdobla en otros
principios concretos e interdependientes. Para el Tribunal Constitucional
Español (TCE), la seguridad jurídica es suma de los principios «de certeza y
legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no
favorable, interdicción de la arbitrariedad (…) equilibrada de tal suerte que
permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad»
(S. 27/2981). En palabras del TCF alemán, se trata de un principio inmanente al
Estado de Derecho que exige que el ciudadano pueda prever las posibles
intervenciones del Estado en su contra, y adaptar correspondientemente su
conducta (S.13, 261 [271]; 14, 288 [297]; 15, 313 [324])
Definida en los términos apuntados, la seguridad
jurídica ha de considerarse como un valor instrumental para la consecución de otros
fines igualmente valiosos, como el desarrollo de la autonomía personal y la
justicia social
En el derecho comparado, el TEDH, en una abundante
jurisprudencia, se ha referido a las características exigidas por la seguridad
jurídica respecto de las normas que habilitan la injerencia en la esfera
individual, según la cual la expresión «de conformidad con la ley» no solo
requiere la injerencia esté basada en una disposición del derecho, sino que
también se refiere a la calidad de la norma en cuestión, exigiendo que sea accesible
para la persona interesada y previsible en cuanto a sus efectos. (TEDH, Amann c. Suiza). En opinión del Tribunal, la
norma tiene que ser lo suficientemente accesible: el ciudadano tiene que
disponer de patrones suficientes que se adecúen a las circunstancias de las
normas legales aplicables al caso.
La segunda condición se refiere a que una norma no
puede considerarse tal a menos que se formule con la suficiente precisión que
permita al ciudadano adecuar su conducta: debe poder prever, si es necesario
con el asesoramiento adecuado, las consecuencias que puede implicar una acción
determinada. Esas consecuencias no
necesitan ser previsibles con absoluta certeza, pues ello es imposible y si
bien la certeza es altamente deseable, puede traer consigo una rigidez excesiva
y la ley debe estar en condiciones de seguir el ritmo de circunstancias
cambiantes. En consecuencia, muchas
leyes se expresan inevitablemente en términos que, en mayor o menor medida, son
vagos y cuya interpretación y aplicación son cuestiones de práctica. (TEDH, The
Sunday Times contra Reino Unido).
En el mismo sentido, la Corte Interamericana (López Mendoza vs.
Venezuela), citando la jurisprudencia del TEDH (Olsson c. Suecia; Gillow c. The United Kingdom; Malone
c. Reio Unido), concuerda en que la indeterminación per se
no es incompatible con la previsibilidad de las normas siempre y cuando en
aquellas que conceden poderes discrecionales, el alcance de la discrecionalidad
y la manera en que se debe ejercer se indique con suficiente claridad con el
fin de brindar una adecuada protección para que no se produzca una
interferencia arbitraria. El «test de previsibilidad» implica constatar que la
norma delimite de manera clara el alcance de la discrecionalidad que puede
ejercer la autoridad y se definan las circunstancias en las que puede ser
ejercida con el fin de establecer las garantías adecuadas para evitar abusos.
En síntesis, la seguridad jurídica se traduce, según la doctrina y la
jurisprudencia antes apuntada, como la convergencia de tres condiciones: (i)
como conocimiento y certeza del derecho positivo; (ii)
como confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas y en el
orden jurídico en general, en cuanto garantes de la paz social, y, finalmente,
(iii) como previsibilidad de las consecuencias
jurídicas derivadas de las propias acciones o de las conductas de terceros
Sin embargo, con frecuencia, la seguridad jurídica
se ve afectada por distintos factores que dificultan sobremanera el
conocimiento cierto del derecho vigente y, por tanto, la previsibilidad de su
aplicación. Ente estos factores pueden contarse:
(i)
la sobrerregulación y la fragmentación
normativa que provoca la emisión incesante de regulaciones para un mismo
objeto;
(ii)
la ausencia de publicidad de
determinadas disposiciones (usualmente normas administrativas aparentemente
«internas» que terminan aplicándose en las relaciones con los ciudadanos);
(iii)
la falta de claridad del lenguaje
jurídico y el abuso de conceptos indeterminados;
(iv)
el crecimiento exponencial de la
discrecionalidad administrativa;
(v)
la complejidad técnica de ciertas
disposiciones y las constantes remisiones normativas;
(vi)
la dispersión (o la concurrencia) de
competencias regulatorias, que dificulta identificar cuál es la entidad
competente para regular determinada materia;
(vii)
la multiplicación de las leyes
«universales» ‒ (leyes «ómnibus») que regulan aspectos muy dispares, sin
relación material entre ellos y habitualmente extensas;
(viii)
las modificaciones constantes y en
breve período;
(ix)
la ausencia de derogaciones expresas;
(x)
las normas intrusas.
Cualquiera de estas circunstancias puede provocar
serias dificultades, incluso a los propios juristas ‒no digamos ya al
ciudadano no experto‒ para determinar con certeza del derecho vigente y
la previsibilidad de su aplicación. Analicemos en detalle algunos de estos
aspectos.
De todos los diversos factores que
impactan negativamente en la seguridad jurídica es particularmente relevante el
problema de la proliferación excesiva de disposiciones normativas, fenómeno que
ha sido descrito con diversos términos como: «lluvia de leyes» (Gesetzesflut), «histeria legislativa» (Gesetzgebungshysterie), «caos legislativo» (Gesetzgebungschaos), «huracán normativo»,
«incontinencia legislativa», «aluvión de normas», «marea incontenible»,
«explosión legislativa», «sobreabundancia de normas» o «contaminación
legislativa»
En la sociedad contemporánea
coexisten intereses muy diversos, tanto individuales como colectivos, que deben
ser protegidos por el derecho. Muchos de esos intereses pueden ser parcialmente
convergentes o diametralmente opuestos (empresarios y trabajadores, proveedores
y consumidores, inmigrantes y nacionales, administradores y administrados).
Cada individuo o grupo persigue la protección de sus intereses en normas
jurídicas, lo que provoca la proliferación de disposiciones regulatorias muchas
veces contradictorias unas con otras, lo que requiere de la emisión de nuevas
disposiciones para solucionar el conflicto, volviéndose así incesante la
producción normativa.
Pero esta exacerbación regulatoria se debe también,
en buena medida, a la pérdida de protagonismo de la ley como eje central de la
ordenación jurídico- administrativa. Como hemos señalado en otras ocasiones, en
las actuales circunstancias provocadas por el fenómeno globalizador, los nuevos
esquemas de toma de decisiones se apartan de los procesos tradicionales
provocando el declive de la ley parlamentaria –que es cada vez más fragmentaria
y concreta (leyes de caso; especialmente en el desarrollo normativo de
políticas públicas singulares)– y se producen deslegalizaciones de materias a
favor de la potestad normativa administrativa (mucho más abundante y
contingente); o a incluir dentro de la generalidad de la ley delegaciones,
conceptos indeterminados, o cláusulas abiertas que dejan un extenso margen de
discrecionalidad a la Administración
Por otra parte, ha de tenerse en cuenta que, en esta
nueva etapa de evolución de la función administrativa, marcada por el aumento
del protagonismo del sector privado en la gestión de lo público, en el proceso
regulatorio intervienen no solo las Administraciones y organismos reguladores
investidos de autoridad, sino también otros actores como entidades y empresas
del sector público, el sector privado en régimen de autorregulación o en el
desempeño o prestación de servicios de interés general (sectores regulados),
las organizaciones privadas subvencionadas, contratistas de la Administración,
entre otros
El exceso de regulación ‒unido a las
deficiencias en la técnica normativa sobre el uso de las cláusulas
derogatorias‒ genera incertidumbre sobre el conocimiento y aplicación del
derecho vigente; pero también erosiona el carácter sistémico y la coherencia
del ordenamiento jurídico, provoca impactos negativos en la economía, favorece
la ineficiencia al aumentar los costes de transacción, socavan la credibilidad
de las instituciones y, consecuentemente la confianza en ellas de los
ciudadanos y afectan la eficacia del sistema jurídico, en tanto se diluye el
carácter vinculante de las normas. De ello alertaba Montesquieu (1748) en su Espíritu de las Leyes:
«como las leyes inútiles quitan fuerza a las necesarias, las que pueden
eludirse se la quitan a la legislación»
Pero si preocupante es el problema de la
sobreproducción de normas, tanto o más lo es el fenómeno de la inestabilidad
del ordenamiento jurídico provocada por frecuentes cambios normativos. El
propio Montesquieu, en la ya citada obra, decía que «no conviene introducir
modificaciones en una ley sin razón suficiente». Y es que, ya desde entonces,
la estabilidad de las normas se ha considerado como un valor importante para
cualquier ordenamiento jurídico. En los sistemas jurídicos contemporáneos se ha
erigido como una de las garantías de la seguridad jurídica en su dimensión
subjetiva, esto es, como protección de la confianza en el derecho, en tanto
permite a sus destinatarios adecuar su conducta presente y planificar sus
expectativas de conducta futura bajo pautas razonables de previsibilidad.
La garantía de la estabilidad no supone la
inmutabilidad de las normas, pues la petrificación es contraria a la naturaleza
misma del derecho. Si bien es función
del ordenamiento jurídico ofrecer protección a las expectativas de los
ciudadanos surgidas en el contexto de las interacciones sociales que el derecho
regula, también lo es hacer frente a los retos que imponen los nuevos tiempos;
por lo tanto, la flexibilidad y la apertura al cambio constituyen también
elementos consustanciales al derecho e igualmente garantía de la seguridad
jurídica que este debe ofrecer.
El dato de la estabilidad
normativa como garantía de seguridad jurídica, adquiere una especial
importancia en las actuales circunstancias de desbordamiento regulatorio y de
constante sucesión de disposiciones jurídicas y en las que el conocimiento y
consecuente adecuación de la conducta al derecho vigente es todo un desafío.
Paradójicamente las continuas transformaciones sociales, culturales, económicas
y tecnológicas, que constituyen un dato identitario de los sistemas jurídicos
de las sociedades más evolucionadas del presente exigen, en virtud de la misma
seguridad jurídica, el cambio normativo
En la búsqueda de ese equilibrio
entre la estabilidad y el cambio tienen un papel relevante los actores
encargados de materializar las transformaciones necesarias dentro del derecho y
que interactúan entre sí: la jurisprudencia, el legislador, la doctrina
científica y el gobierno
El TC español ha sido consistente
en afirmar que los principios de seguridad jurídica y su corolario,
el de confianza legítima, «no protegen de modo absoluto la estabilidad
regulatoria, ni la inmutabilidad de las normas precedentes»; «no suponen el
derecho de los actores económicos a la permanencia de la regulación existente
en un momento dado en un determinado sector de la actividad». Ello «no sería
coherente con el carácter dinámico del ordenamiento jurídico». La estabilidad
regulatoria «es compatible con cambios legislativos, cuando sean previsibles y
derivados de exigencias claras del interés general» (S. 270/2015,
Pero, en todo caso, la estabilidad como dato de la
seguridad jurídica significa la exigencia de un mínimo de perdurabilidad, de
manera que no se introduzcan cambios frecuentes que impidan o dificulten
sobremanera a los destinatarios adecuar a ellas su conducta, o planificar el
comportamiento futuro sobre la base de las razonables expectativas que de
aquellas derivan. Desde ese punto de vista, las sucesiones regulatorias
constantes y en un plazo breve constituyen una disminución ‒cuando no
anulación‒ de la necesaria previsibilidad que requiere la seguridad
jurídica.
Los cambios normativos frecuentes provocan
incertidumbre en cuanto a las reglas que deben seguir las personas y las organizaciones,
lo que puede dificultar la planificación a largo plazo y la toma de decisiones
informadas; pueden generar confusión y aumentar el riesgo de incumplimiento, ya
que se les hace difícil a las personas y las empresas mantenerse al día y
cumplir con todas las nuevas disposiciones; también pueden socavar la confianza
en las instituciones y debilitan la legitimidad del sistema jurídico, al
existir la percepción de que las disposiciones
normativas de adoptan de manera arbitraria o impulsiva. Todo ello unido
a los costes económicos que supone tener que invertir en la formación de
personal y adaptación de sistemas y procesos empresariales para cumplir la
nueva normativa; o la desincentivación de nuevas inversiones ante la
inseguridad del orden regulador de estas.
Como solución práctica a este negativo fenómeno de
la inflación normativa se han propuesto diversas medidas correctivas,
especialmente de tipo reactivo, como la depuración del ordenamiento, la
codificación y la elaboración de digestos y bases de datos por materias. Con la
depuración se busca eliminar del ordenamiento jurídico las regulaciones que han
perdido vigencia, ya sea porque han sido sustituidas sin una derogación
expresa, ya porque hayan agotado sus efectos o por desuso. Se trata de un
proceso de evaluación ex post de la regulación dirigido a disminuir su
cantidad y superar la incertidumbre que provoca la presencia de ciertas normas
de dudosa vigencia o de eficacia nula o muy limitada cuya existencia ya no se
justifica.
A través de otras técnicas de ordenación normativa
como la codificación, la elaboración de digestos, la compilación o
consolidación, se recopilan y agrupan en uno más textos todas las disposiciones
normativas vigentes sobre una materia (introduciendo o no modificaciones, en
dependencia de la técnica utilizada) con una sistematización coherente,
armónica e inteligible, con la cual se logra una racionalización del
ordenamiento y por tanto un mejor acceso al conocimiento del derecho
positivo, con una significativa
incidencia en la consecución de la seguridad jurídica.
Sobre la codificación -solución a la que apuntaba el profesor García de Enterría en su clásica
obra «Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas»
En relación con el uso de las técnicas de
compilación y consolidación -que consisten únicamente en la
recopilación y ordenación las disposiciones normativas vigentes sin introducir
modificaciones al texto y que, por tanto, no tienen necesariamente carácter
oficial-, juegan una papel muy relevante las tecnologías de la información y la
comunicación (TICs), en las que la bases de datos o
aplicaciones de actualización jurídica
constituyen una herramienta valiosa para los operadores jurídicos en la
búsqueda y selección de la información, en un contexto de flujo interminable de
normas de distinta índole.[2]
Desde la perspectiva teórica, el profesor García de
Enterría
Del desorden extremo de las normas escritas, sólo un esqueleto firme de
principios puede permitir orientarse en el magma innumerable de dichas normas,
en su mayor parte ocasionales e incompletas, sometidas a un proceso de cambio
incesante y continuo
Sobre la cuestión de la ordenación volveremos al
tratar el tema de la publicidad de la legislación.
El principio de necesidad normativa consiste en
determinar si la regulación es indispensable para el cumplimiento o realización
de los fines institucionales de la entidad administrativa. En ese sentido, la
iniciativa normativa ha de estar precedida por una clara identificación de los
fines de interés público que se persiguen con la regulación y la constatación
de que el instrumento escogido es el más idóneo para asegurar su consecución.
La ponderación de este principio se basa en la importancia de garantizar que la
regulación tenga por objeto resolver un problema relevante, para lo cual debe
haberse identificado con precisión, así como valorar si existen o no otras
alternativas que puedan contribuir de mejor manera a dicha solución o finalidad
pública que pretenda satisfacerse.
La determinación de la necesidad normativa está
vinculada a la evaluación del impacto de la normativa vigente, por cuanto ésta
constituye la base para determinar o no una nueva política regulatoria. La OCDE
(2012) ha realizado recomendaciones dirigidas a los gobiernos para determinar
la necesidad de la regulación, a través del diseño de una adecuada política
regulatoria expresa que asegure que los marcos normativos estén al servicio del
interés público. Estas consisten en:
(i)
adoptar un ciclo continuo de políticas públicas
para la toma de decisiones en materia regulatoria, el cual contemple desde la
identificación de objetivos de política hasta el diseño regulatorio y la
evaluación;
(ii)
hacer uso de la regulación, cuando sea adecuado,
para alcanzar los objetivos de política pública;
(iii)
mantener un sistema de gestión regulatoria, que
incluya la evaluación de impacto ex ante y ex post como elementos
fundamentales del proceso de toma de decisiones basado en evidencia;
(iv)
articular de manera clara las metas, las
estrategias y los beneficios de la política regulatoria;
(v)
revisar sistemática y periódicamente el inventario
de regulaciones para identificar y eliminar o remplazar aquellas que sean
obsoletas, insuficientes o ineficientes.
El requisito de la
determinación de los fines de interés general a los que se dirige la regulación
no se satisface con una vaga referencia a ciertas razones de interés general
formuladas de manera abstracta, sino que requiere de una concreción de la
finalidad pública sobre la que se proyecta; es decir, que la disposición
regulatoria debe contener de forma explícita los fines públicos específicos
‒que pueden ser a su vez derivados de otras razones de más
generales‒, de manera que pueda fácilmente apreciarse por cualquier
observador racional y sin necesidad de un gran esfuerzo cognitivo una relación directa
entre dichos fines y el objeto de la regulación.
Una de las
herramientas que la práctica internacional ha revelado como idónea evaluar el
impacto normativo para determinar la necesidad y fortalecer la calidad de la
legislación, es el «Estudio de Impacto Regulatorio (EIR)» – también conocido
como Análisis de Impacto Normativo (AIN) o Análisis de Impacto Regulatorio
(AIR)–. El EIR es un procedimiento por el cual se ordena, estructura y
sistematiza información de relevancia para evaluar los efectos positivos y negativos de una iniciativa
normativa, de las regulaciones existentes y las alternativas no regulatorias, a los fines de coadyuvar en la toma de decisiones sobre la
necesidad o no de la regulación. Se trata de una herramienta útil para mejorar la calidad normativa al garantizar
que esta sea eficaz y necesaria y, al mismo tiempo, es un remedio efectivo
contra el fenómeno de la hiperinflación regulatoria.
A nivel
internacional, países como Estados Unidos, Canadá, Reino Unido o Australia
cuentan con sistemas avanzados de EIR y otros países de Iberoamérica como
España, Brasil o México también lo han implementado, cada uno con sus
peculiaridades y en diferentes grados de desarrollo. Pero, en cualquier caso,
el objetivo común de todos ellos es dar respuesta a las necesidades de
mejora de la calidad de la legislación ante el escenario de sistemas de producción
normativa demasiado ineficientes, onerosos y que generan incertidumbre.
En Ecuador, el
extinto Senplades en su diagnóstico de la calidad y gestión
regulatoria del Estado en 2014 señalaba, entre otras cosas, la ausencia de
política y planificación nacional en materia de regulación y control; un uso
mínimo de procedimientos y herramientas de impacto regulatorio para la calidad
del proceso de toma de decisiones; que
no existía un uso sistemático del EIR, aunque algunas instituciones realizan
algunos tipos de estudios técnicos para obtener información que permita
determinar la mejor opción regulatoria que deba adoptarse, estudios que rara
vez se publicaban y solamente tenían el objetivo de ofrecer información
interna.
En la
actualidad, la situación ha cambiado muy poco. Un Decreto Ejecutivo de
diciembre de 2020 (No. 1204) que contemplaba la obligación de las entidades
dependientes del Gobierno de elaborar e implementar un grupo de herramientas de
mejora regulatoria - incluyendo el EIR- y unas directrices generales y guías técnicas para la
elaboración de las antedichas herramientas y de planes institucionales
regulatorios, del año 2021, que no han tenido relevancia práctica, es apenas lo
que se pudo avanzar desde entonces.
La introducción,
con carácter general y sistemático, de una herramienta como el EIR en los
procedimientos de creación normativa es indispensable si se quiere mejorar la
calidad del ordenamiento y con ello garantizar la seguridad jurídica. Ello
permitiría asegurar:
(i)
un
procedimiento normativo basado en una evaluación rigurosa de la evidencia y de
los costos y beneficios, tanto cuantitativos como cualitativos, de las
iniciativas normativas, que justifique la necesidad o no de su adopción;
(ii)
la
depuración del ordenamiento jurídico, simplificando y armonizando las normas
existentes y eliminando aquellas que sean obsoletas, innecesarias o
redundantes.
(iii)
el
diseño de regulaciones efectivas que no impongan una carga innecesaria o
excesiva a los ciudadanos.
a.
Concepto y tipos
Uno de los factores asociados a la inestabilidad de
las normas es la falta de un conocimiento completo, por parte de la autoridad
normativa, de todas las consecuencias que ha de producir una nueva regulación,
sobre todo ante situaciones emergentes o continuamente cambiantes que en
ocasiones necesitan de una respuesta inmediata, sin tiempo para realizar una
evaluación exhaustiva del impacto normativo. Como consecuencia, se produce una
sucesión de modificaciones, correcciones, o la introducción de otras normas a
medida que se van evaluando los escenarios, con la consecuente afectación a la
seguridad jurídica.
Sin embargo, como hemos señalado, si bien la
estabilidad normativa es un factor importante y fundamental de la seguridad
jurídica, esto no significa que dicho principio deba entenderse como una
prescripción de inmutabilidad del ordenamiento jurídico. Como señala Poppelier
Para atenuar los negativos efectos que sobre el
elemento de la previsibilidad producen los continuos cambios normativos,
algunos ordenamientos acuden a recursos como el de la legislación
provisional (o temporal, como se conoce en parte de la literatura).
Este concepto agrupa a las distintitas fórmulas de regulación con efectos
delimitados en el tiempo, es decir, aquellas que se extinguen tras finalizar un
breve período que ha sido previamente definido salvo que la autoridad
reguladora decida lo contrario: son las cláusulas de extinción y la legislación
experimental.
Ambos instrumentos han sido criticados y elogiados por
la literatura y la jurisprudencia de diferentes países; pero, en cualquier
caso, tanto las cláusulas de caducidad como la legislación experimental se han
convertido en instrumentos normativos útiles de cara a la seguridad jurídica.
Autores como van Gestel & van Dijck
La utilización de este mecanismo normativo no es muy
frecuente ni sistemática, pues precisamente la vocación de permanencia de las
normas es rasgo esencial de un ordenamiento jurídico seguro. Sin embargo, la
legislación provisional puede ser un instrumento útil para la consecución de
determinados objetivos concretos para los cuales la legislación ordinaria puede
no resultar idónea o conveniente y, paradójicamente, puede también contribuir a
la misma seguridad jurídica, pues, al delimitar temporalmente la vigencia de
ciertas normas, se favorece, por una parte, la previsibilidad - toda vez que
los destinatarios, al conocer dicha circunstancia, no son sorprendidos con los
cambios que se puedan introducir- y, por otra parte, favorece
también la certeza en el conocimiento del derecho vigente -pues al
extinguirse automáticamente la regulación una vez finalizado el período para el
cual se estableció, se evita la acumulación innecesaria de normas en el
ordenamiento jurídico. Dos son las formas usuales de legislación temporal. Las sunset clauses o
cláusulas de extinción o de caducidad y la legislación experimental.
b. Cláusulas de
extinción
La utilización de las llamadas cláusulas de extinción
o de caducidad -según Ranchordás
(i)
La existencia de una razón específica para someter una regulación a
un límite de tiempo, ya que las cláusulas de extinción no es la opción
regulatoria «normal», aunque es importante preguntar si no debería ser así en
determinadas circunstancias.
(ii)
Carácter provisional. Una cláusula
de extinción no apunta a la continuidad, sino determina la expiración de la
regulación en una fecha específica, a menos que existan razones
sustanciales para creer que debe extenderse por un período adicional;
(iii)
Momento de evaluación. Significa
que los efectos de la regulación por expirar deben evaluarse para verificar si
se ha cumplido el objetivo por el que fue promulgada. En dependencia del
resultado, se debería decidir si dejar que la disposición expire o renovarla
según los argumentos proporcionados.
c. Legislación
experimental
La legislación experimental, por su parte, surge en
Alemania en la década de los 60 del pasado siglo, en una época caracterizada
por una particular erosión de la confianza en la legislación, debida, entre
otros factores, a la progresiva ampliación de las sujeciones jurídicas, la
falta de claridad e inteligibilidad de las normas o la excesiva carga de
trabajo de los encargados de supervisar el proceso legislativo; lo que derivó
en la necesidad de una racionalización de dicho proceso mediante la
incorporación de metodologías multidisciplinarias y empíricas. La idea
principal detrás de la legislación experimental en ese momento era someter la
ley a una verificación de la realidad y evaluación de sus efectos, renovarla y
optimizarla deseablemente mediante la incorporación de nuevos elementos
Una de las modalidades de legislación experimental de
reciente auge en épocas más recientes es la que se conoce como sandbox regulatorio, denominado así por
referencia a la terminología de la informática y la ciberseguridad, en cuyo
contexto el término sandbox (caja de
arena) se emplea para referirse a los entornos aislados creados por desarrolladores o programadores de
software para ejecutar un código o experimentar con nuevas características sin
interferir con el entorno de producción o desarrollo principal, lo que es
crucial para garantizar la estabilidad y seguridad antes de lanzar software al
público; o también a la herramienta de seguridad que ejecuta programas
sospechosos o no verificados en un entorno aislado para verificar su
comportamiento sin riesgo para el sistema anfitrión o la red.
De
esta manera un sandbox regulatorio
permite implementar ambientes de prueba en relación con las normas que regulan
determinada actividad, creando un espacio flexible aislado en el que pueden no
aplicarse ciertos obstáculos o límites normativos de manera que pueda permitir
a los agentes y participantes en un sector de la economía probar ideas o
proyectos con cierta facilidad y sin riesgos; todo ello con la finalidad última
de favorecer la innovación y mejorar la regulación
El concepto de sandbox
en un contexto regulatorio surgió en el sector financiero de los países
desarrollados poco después de la Crisis Financiera Mundial de 2007-2008, como
un esfuerzo por equilibrar la creciente atención mundial hacia una regulación
restrictiva que favorezca la protección del consumidor para evitar que se
repita el fracaso sistémico durante una época de crecimiento exponencial del
desarrollo tecnológico en el sector financiero (Fintech)
En las últimas décadas, el uso de la legislación
experimental ha crecido en muchos países como Estados Unidos, Reino Unido, los
Países Bajos, Alemania, Singapur, Hong Kong, Malasia, Brasil, Canadá, México o
Colombia; y en diversos campos como las políticas sociales, las
telecomunicaciones, el tráfico rodado, el transporte o en el sector financiero.
En España se diversifica cada vez más y en muy diferentes materias
En el Ecuador, la Ley Orgánica para el
Desarrollo, Regulación y Control de los Servicios Financieros Tecnológicos,
también conocida como Ley Fintech, de 2022, permite la implementación de sandboxes regulatorios para nuevos modelos de negocio relacionados con los
servicios financieros tecnológicos y los servicios de pagos basados en la
tecnología, para los seguros y para el mercado de valores, que todavía no se
encuentren específicamente regulados.
La nota de la provisionalidad es el dato
característico de la regulación experimental, lo mismo que de las cláusulas de
caducidad, pero se diferencian de éstas, básicamente, por su aspiración de
permanencia: las cláusulas de caducidad constituyen fórmulas de terminación de
la regulación sobre situaciones perecederas, mientras que la regulación
experimental es el paso inicial para introducir una regulación definitiva, esto
es, sobre situaciones duraderas. La función de esta técnica
normativa es, a fin de cuentas, poner a prueba una regulación durante un
período determinado con el propósito de obtener los datos necesarios que
permitan, una vez concluido el experimento, tomar decisiones concretas sobre la
regulación que se adoptará con carácter permanente.
La idea central detrás de la legislación experimental,
según sintetizan van Gestel & van Dijck,
(i) Se refiere
a una desviación temporal de las regulaciones existentes que se prueban a
pequeña escala para poder aprender de esas experiencias y utilizar ese conocimiento
para mejorar el derecho.
La legislación experimental supone una excepción o
derogación provisional del régimen jurídico de aplicación general por lo que,
en función de preservar la propia seguridad y coherencia del ordenamiento
jurídico, debe fundamentarse por qué es necesaria la experimentación,
es decir, los motivos por los cuales se determina esta
desviación de la regulación general deben quedar explícitos, indicando
claramente la finalidad que se persigue con el experimento.
(ii) El alcance del experimento se fijará en términos de
tiempo, lugar o destinatarios.
Al tratarse de un régimen jurídico «a prueba»,
necesariamente debe estar sometido a un período limitado. La exigencia de este
requisito es diferente de un derecho a otro. Así, p.ej., en Francia, la
jurisprudencia del Consejo Constitucional y la del Consejo de Estado lo han
considerado como condición de validez del experimento
La delimitación espacial y/o personal del
experimento también es un aspecto controvertido, en tanto plantea una posible
contradicción con el principio de constitucional de igualdad ante la ley. Sobre
este punto, cabe decir que la experimentación es, por definición, excepcional.
Por otra parte, la teoría constitucional ha aceptado que no son incompatibles
con el principio de igualdad las diferencias de trato ante situaciones
objetivas diferentes, siempre que estén justificadas en la consecución de un
fin constitucionalmente legítimo de interés general y sean proporcionales con
la finalidad perseguida.
Estas exigencias de carácter objetivo, unido al dato
de la provisionalidad de la experimentación permitirían asegurar la legitimidad
de cualquier excepción que la regulación experimental pueda introducir al
principio de igualdad. Según el Consejo de Estado francés, el método
experimental no constituye una vulneración de la igualdad cuando el experimento
es temporal, también debe ser objeto de una extensión paulatina a todo el
territorio, teniendo en cuenta las posibilidades de la administración
(iii) Debe existir un
ente supervisor del experimento
La experimentación
regulatoria requiere no solo la creación de un ambiente delimitado y
controlado, sino también la supervisión rigurosa de del mismo. Esta necesidad
subraya la importancia de contar con un organismo supervisor que vigile y
controle la aplicación de la legislación experimental para garantizar que esta
se mantenga dentro de los parámetros previstos. La supervisión efectiva ayuda a garantizar que las
acciones desarrolladas en el contexto del experimento no pongan en peligro la
estabilidad de las normas y regulaciones existentes. Esto es crucial en
sectores altamente regulados como el financiero, donde las innovaciones deben
equilibrarse cuidadosamente con las regulaciones establecidas.
(iv) Se evaluarán los efectos principales y secundarios de
la regulación.
La evaluación (por etapas o final) de los resultados
de la experimentación constituye un elemento esencial del proceso, en tanto
permitirá repensar o reconducir el experimento, medir los efectos positivos o
negativos del mismo y decidir sobre el contenido que debe adoptar la regulación
permanente. A estos efectos, resulta imprescindible que, además de quedar
especificados los objetivos de la acción regulatoria planificada, se indiquen
los criterios utilizados para evaluar si las disposiciones adoptadas con
carácter provisional son adecuadas, los datos que se recopilarán y las
responsabilidades para recopilarlos y evaluar los resultados, etc.
(iv) En caso de éxito, el régimen se ampliará para que las
reglas experimentales también puedan aplicarse a otras situaciones similares.
El fundamento de la legislación experimental es la
de extraer informaciones y experiencias que coadyuven en el proceso de toma de
decisiones y puedan servir para una mejor regulación. El éxito de la
legislación experimental servirá para probar la eficacia de
la legislación en una gama más amplia de contextos y realizar las mejoras que
resulten necesarias. Ello incidirá en una mayor calidad de la legislación
futura y, consecuentemente, confianza en la estabilidad del ordenamiento
jurídico.
d. Ventajas de la
legislación provisional
Regular sin un conocimiento suficiente de la
naturaleza y alcance de los problemas (jurídicos, políticos, sociales,
económicos técnicos, científicos, culturales) que pretende resolver la norma y
sin la información necesaria que permita concluir acerca del acierto de la
decisión; supone un alto riesgo de ineficacia de la regulación y, con ello, de
la propia Administración. Ante situaciones poco conocidas, donde el riesgo de
error en la toma de decisiones es alto, la regulación provisional constituiría
una alternativa flexible de respuesta inmediata, que permitirá posteriormente
su continuación o fácil extinción tras la evaluación de su puesta en
marcha.
La utilidad de estas fórmulas experimentales reside,
coincidiendo con Doménech Pascual
La regulación de los procesos innovadores se
enfrenta muchas veces a la ausencia de información que permita establecer de
forma concluyente los mejores enfoques para una toma de decisiones. El carácter
provisional de los mecanismos regulatorios permitiría incorporar información
útil mediante la evaluación periódica los efectos de las disposiciones
regulatorias en cuestión, la participación de expertos o u otros interesados o
a través de la interacción con los propios destinatarios de las disposiciones
normativas.
Desde esta
perspectiva informativa, la legislación temporal -dice Gersen
Un segundo beneficio informativo importante de la
legislación temporal que destaca Gersen es la
mitigación de ciertas formas de sesgo cognitivo. En contextos políticos
dominados por la incertidumbre, donde tanto los ciudadanos comunes como los
expertos o los decisores perciben mal el riesgo recientemente conocido, la
regulación temporal permite retrasar los compromisos políticos a largo plazo,
lo que permitirá que disminuyan algunas, pero no todas, las formas de sesgo
cognitivo.
Otro de los problemas que enfrenta la regulación de
los procesos de innovación es el de la asimetría de la información que domina
las relaciones entre el interés público y los intereses privados. Si bien las
autoridades tienen acceso a información y experiencia en muchas áreas, en
ciertos contextos los intereses privados que presionan a favor o en contra de
la regulación tienen mejor información y enfrentan incentivos para ocultar
información que sea perjudicial para sus intereses. En estas circunstancias -apunta Gersen-, la legislación temporal podría crear incentivos más fuertes para la
revelación de información relevante a través de la interacción repetida entre
los intereses afectados y las autoridades incluyendo la sanción por la falta de
revelación de la información.
Otra de las ventajas señaladas de la regulación
temporal radica en las ganancias en eficiencia tanto si se comprueba, después
de evaluar sus efectos en un período razonable, que se ha producido un nuevo
equilibrio que mejora el bienestar
Complidas
decimos que deben ser las leyes (…) et las palabras dellas
que sean buenas et llanas, et paladinas; de manera que todo home las pueda
entender bien, et retener en memoria. Otrosí han á ser sin escatima ninguna et
sin punto, porque non puedan los homes del derecho
sacar razón torticiera por su maldat,
queriendo mostrar la mentira por verdat, et la verdat por mentira.
Alfonso
X el Sabio. Partida Primera. Título I. Ley VIII
La relación entre lenguaje y derecho es, sin lugar a duda, un aspecto
fundamental de la seguridad jurídica. De esta combinación entre ambos nacen las
interpretaciones con poder vinculante de las decisiones legislativas,
administrativas y judiciales. De allí que sea necesario señalar la importancia
del lenguaje claro para objetivar las normas de cualquier abstracción subjetiva
y, con estas, las fuentes del derecho
La
importancia de la claridad de las normas como garantía de la seguridad jurídica
también ha sido resaltada por la jurisprudencia. El TEDH ha establecido como
doctrina que las normas que fijan obligaciones y sanciones no pueden
considerarse leyes si no están redactadas con suficiente precisión y son
contrarias al Convenio europeo
La imprecisión u oscuridad de las normas o sus actos de aplicación - sea por la existencia de conceptos jurídicos indeterminados o por los
defectos en el uso del idioma- afecta a la idea de certeza y previsibilidad del
derecho en que consiste la seguridad jurídica, en tanto generan incertidumbre
sobre el significado mismo de las normas y, con ello, dificulta su comprensión
y aplicación.
Hay una serie de factores que contribuyen a la falta de claridad de los
enunciados jurídicos, uno de ellos es la propia naturaleza del lenguaje. La
lengua es un sistema de símbolos que se utilizan para comunicar mensajes, sin
embargo, el significado de una palabra o frase puede variar dependiendo del
contexto en el que se utilice. Otro factor es la propia evolución del lenguaje
mismo y de las formas de comunicación (que es más acelerada como consecuencia
de la globalización cultural y del uso de internet), lo que provoca la
aparición de nuevos términos y expresiones o un nuevo uso de las ya conocidas.
Ello, naturalmente, impacta en el lenguaje del derecho, que requiere
adaptarse a las circunstancias cambiantes.
Así, el significado de los conceptos jurídicos varía en función del
contexto histórico en las que se emplean. P.ej.; el concepto de «privacidad» ha
evolucionado en los últimos años para reflejar el creciente uso de las
tecnologías de la información, lo que ha provocado incertidumbre sobre lo que
constituye o pudiera constituir una violación a la intimidad en el contexto
digital y sobre cómo debe aplicarse la ley ante estos supuestos.
Ahora bien, cuando se habla de ausencia de claridad de las normas o, en
general, de los textos jurídicos, conviene distinguir entre dos fenómenos
diferenciados: (i) la imprecisión del lenguaje normativo que se produce
por el uso de conceptos que no tienen un significado unívoco o preciso y, por
consiguiente, ofrecen dudas interpretativas en cuanto a su alcance y contenido;
y (ii) la incomprensibilidad de los enunciados
jurídicos debido a una utilización incorrecta de las reglas del idioma o vicios
del lenguaje, que provoca dificultades en el entendimiento del derecho.
En derecho, el tener dudas interpretativas acerca del significado de un
texto legal supone una falta de certeza acerca de la identificación de la norma
contenida en ese texto, o, lo que es lo mismo, implica una indeterminación de
las soluciones normativas que el orden jurídico ha estipulado para ciertos
casos
Un precepto es ambiguo cuando el enunciado contiene palabras o
expresiones a las que caben atribuirles significados diferentes, generando con
ello dudas sobre su interpretación. La ambigüedad puede ser tanto léxica (o
semántica) como sintáctica. La ambigüedad léxica se produce como consecuencia
de la existencia de palabras polisémicas (con más de un significado). Un
ejemplo de ambigüedad léxica es el concepto de «ciudadano», que puede referirse
-en un sentido estricto- a la condición de nacional de un país (p.ej., art. 6
CRE: «todas las ecuatorianas y los ecuatorianos son ciudadanos y gozarán de los
derechos establecidos en la Constitución); o en un sentido más amplio como
equivalente a «persona» o «habitante» («los trámites serán claros, sencillos,
ágiles, racionales, pertinentes, útiles y de fácil entendimiento para los
ciudadanos»). Los problemas de ambigüedad léxica se resuelven normalmente a
partir del contexto en que son utilizadas las palabras para determinar su sentido,
aunque a veces puede no resultar suficiente para aclarar las dudas
interpretativas que genera la ambigüedad.
La ambigüedad sintáctica se
produce cuando las palabras y frases se agrupan o se organizan de manera que
puedan dar lugar a estructuras sintácticas diferentes, cada una de las cuales
tiene un significado distinto, dependiendo de cómo se interpreten las
relaciones gramaticales y las funciones sintácticas. Un ejemplo de este tipo de
ambigüedad lo contiene el art. 204 COA[4] con respecto a la ampliación
del plazo hasta dos meses para resolver el procedimiento administrativo. En
este caso, la estructura sintáctica no permite dilucidar si el plazo de un mes
se puede ampliar sólo un mes más (hasta completar dos meses); o si es ampliable
hasta dos meses adicionales.
La vaguedad tiene lugar ante la presencia de conceptos jurídicos
indeterminados; esto es, ante términos o proposiciones que generan dudas en su
aplicación a determinados objetos o situaciones. El lenguaje normativo está
lleno de expresiones vagas o conceptos indeterminados; p.ej., en adjetivos como
«justo», «razonable», «proporcional»; «accesible»; o en categorías como
«dignidad humana», «probidad notoria», «buena fe», «seguridad jurídica»,
«interés público» y un interminable etcétera.
En
la aplicación de los conceptos indeterminados suelen distinguirse tres zonas,
dos de las cuales son de certeza: (i) una positiva o zona de claridad
(constituida por situaciones donde es aplicable el concepto); (ii) una negativa o zona de oscuridad (donde se incluyen los
supuestos de no aplicación del concepto) y, entre ellas, (iii)
una zona intermedia, «gris» o «de penumbra», a la que pertenecen los casos en
los que existen dudas sobre la aplicación del concepto. Así, p. ej., en
relación con el concepto «persona joven», las personas de 20 y 60 años estarían
situadas, respectivamente, en las zonas de certeza positiva y negativa; pero
difícilmente pudiera decirse lo mismo de una persona de 40 años.
Dentro
de la vaguedad suelen distinguirse diferentes manifestaciones: (i) por
gradiente, (ii) combinatoria y (iii)
de textura abierta. La vaguedad por gradiente se produce cuando un término
hace referencia a una propiedad que se da en la realidad en distintos grados,
de modo que los objetos aparecen como formando parte de un continuo. Si no se
estipula claramente hasta qué punto de ese continuo es apropiado emplear la
palabra y a partir de qué punto deja de serlo, la palabra es vaga
La vaguedad combinatoria se produce cuando una palabra no se define por
una serie de propiedades necesarias y suficientes, sino que hay un conjunto de
propiedades relevantes tales que, si un objeto reúne un número indefinido de
ellas, le es aplicable el concepto, pero cualquiera de esas propiedades puede
faltar sin que por ello la palabra deje de poder emplearse. Un ejemplo de
vaguedad combinatoria lo constituye el concepto de domicilio. Entre las
propiedades relevantes para que un espacio físico se califique como domicilio
–dice Ferreres Comella–,
está la legalidad del título en virtud del cual alguien
posee una vivienda, la intimidad de
la vida que desarrolla en ella, y el lapso durante el cual desarrolla esta
vida. Pero ninguna de estas propiedades es necesaria ni suficiente. Según qué
combinaciones de estas propiedades se den, y según el grado en que se reúnan
estas propiedades, será más o menos dudoso que determinado espacio constituye
el domicilio de una persona.
La vaguedad por textura abierta es un vicio potencial que afecta
a todas las palabras de los lenguajes naturales, ya que cualquiera de estas
puede suscitar dudas acerca de su aplicabilidad ante circunstancias insólitas e
imprevistas
Al problema de la ambigüedad o la vaguedad de
ciertos conceptos jurídicos -a veces necesaria, otras
inevitable-, se une otro fenómeno que
impacta aún más gravemente sobre la seguridad jurídica y que, a diferencia de
aquellas, sí es totalmente innecesario y evitable: el problema de la
incomprensibilidad u oscuridad de las normas jurídicas (o de los textos
jurídicos en general), que deriva de un uso poco virtuoso tanto del lenguaje
común y como del jurídico. Las normas incomprensibles o ininteligibles son
aquellas que, debido a su redacción confusa o compleja, presentan dificultades
significativas en su interpretación y aplicación, pues son difíciles de
entender tanto para los ciudadanos comunes como para algunos operadores
jurídicos. Estas pueden surgir por diversas razones, como el uso excesivo de
tecnicismos, la falta de claridad en la redacción, la ausencia de definiciones
precisas, el uso de términos anacrónicos, rebuscados, inusuales, en otro
idioma, o de una estructura gramatical compleja.
El lenguaje jurídico utiliza con frecuencia términos
arcaicos, expresiones añejas y formulismos que no pertenecen al lenguaje común.
Son sedimentos seculares que se han venido depositando en el uso y perpetuando
en la redacción de los textos, y que ya no son comprendidos o resultan extraños
al ciudadano medio. El problema no reside, en su mayoría, en los términos que
definen conceptos, sino en la utilización de expresiones, giros, fórmulas,
latinismos, arcaísmos... que confieren a los textos un vuelo estilístico muy
alejado del uso llano. La concentración de arcaísmos, unida a la longitud
excesiva de los párrafos entre puntos, hace que el lenguaje jurídico tienda a
ser pesado, farragoso, oscuro e incluso críptico
Muchos textos jurídicos resultan muy difíciles de
entender pues la propia terminología jurídica, ya de por sí complicada, se
combina en muchos casos con otros términos inusuales o inexistentes en el
lenguaje formal (jergas o extranjerismos), con una sintaxis confusa, presencia
(y abuso) de perífrasis, uso incorrecto de signos de puntuación, errores gramaticales, párrafos muy extensos
que concatenan sucesivas oraciones subordinadas y en los que se pierde la idea
central, o una redacción demasiado densa que dificulta la inteligibilidad del
texto y obligan al lector a volver sobre él más de una vez para poder
comprenderlo, o, en la mayor parte de los casos, acudir a expertos que
diluciden su significado.
Pero el problema de la incomprensibilidad no es
sólo (ni siquiera mayoritariamente) de la creación normativa, sino de los actos
de aplicación. Muchas resoluciones administrativas (lo mismo que muchas
sentencias), se redactan de manera confusa o críptica. Las resoluciones
formalistas - como las describe Atienza
Y ni que decir entonces del ciudadano medio. No es
infrecuente que un ciudadano reciba una notificación escrita en un lenguaje del
que solo reconoce el tono imperativo y terminante, sin que logre entender el
sentido de la comunicación, los trámites a que tiene que someterse o los
procedimientos de que dispone para reclamar o relacionarse con el órgano del
que procede el escrito. Y, sin embargo, nunca deberían existir obstáculos
lingüísticos para que el ciudadano comprenda los textos que le imponen
obligaciones o le reconocen derechos, sean leyes, sentencias o resoluciones
administrativas
Aunque el legislador se empeñe en definir meticulosamente los términos
que emplea, solo puede mitigar en cierta medida su indeterminación, pero no
eliminarla por completo. El lenguaje humano es inherentemente imperfecto y está
sujeto a limitaciones. La imprecisión en el lenguaje es una consecuencia
inevitable de nuestra incapacidad para expresar de manera absolutamente precisa
las complejidades y sutilezas de la realidad en palabras. A medida que
intentamos definir un término o una expresión, nos vemos obligados a utilizar
otras palabras que, irremediablemente, también poseen cierto grado de
indeterminación. Nos encontramos así en un ciclo aparentemente infinito de
definiciones, donde cada palabra utilizada para definir otra tiene sus propias
implicaciones y matices, lo que a su vez requiere más definiciones.
Por otro lado, en ocasiones, la existencia de conceptos jurídicos
indeterminados resulta necesaria, sea para permitir adaptar las normas
generales a situaciones particulares y complejas que no pueden ser previstas
exhaustivamente por aquellas; para facilitar la capacidad de las autoridades de
responder de manera eficiente a las necesidades cambiantes de la sociedad y
abordar circunstancias específicas que no pueden estar cubiertas por una
regulación exhaustiva; para considerar las circunstancias individuales de cada
caso y aplicar criterios de equidad y sentido común, evitando resultados
injustos o absurdos que podrían surgir de una aplicación rigurosa de la ley; o
para fomentar la capacidad de las autoridades para tomar decisiones creativas y
adoptar enfoques innovadores en la resolución de problemas.
No obstante, también es deseable y posible disminuir los efectos
negativos que sobre la seguridad jurídica produce la indeterminación del
lenguaje normativo a través de diferentes estrategias y enfoques como:
(i)
La
inclusión en las normas o en los actos administrativos de definiciones
precisas, recurriendo, de ser necesario, a la taxatividad o a la casuística
allí donde resulte posible y conveniente, de manera que se reduzca la
ambigüedad o la vaguedad regulatoria que pueda conducir a interpretaciones
divergentes.
(ii)
La
inserción de glosarios en los textos normativos. Los
glosarios proporcionan definiciones concretas de los términos utilizados en una
disposición normativa de manera que se garantice una comprensión uniforme de
los conceptos contenidos en ella.
(iii)
Elaboración de
guías de técnica normativa que permite
elaborar las disposiciones jurídicas de manera homogénea y oriente sobre el lenguaje
adecuado a utilizar de forma que aquellas puedan ser mejor comprendidas por los
ciudadanos.
(iv)
Establecimiento
de criterios y pautas interpretativas que ayuden a reducir la incertidumbre y
la subjetividad en la interpretación de los textos normativos. Estos criterios
pueden ser desarrollados en forma de manuales de procedimiento, guías,
dictámenes, jurisprudencia, directrices administrativas u otros instrumentos
que brinden orientación a los operadores jurídicos;
(v)
Reflejar,
en la reconstrucción de esos conceptos, las relaciones lógicas que parece haber
entre ellos, cuidando que el sistema de definiciones mantenga ciertas
propiedades formales como son la coherencia y la economía
En lo referente a la claridad de las normas y de los textos jurídicos en
general, se debe destacar que esta constituye también una exigencia intrínseca
de la seguridad jurídica. La efectividad del derecho depende no sólo de que se
conozca, sino de que se entienda, particularmente por sus principales
destinatarios: los ciudadanos. La ciudadanía tiene derecho a comprender, sin
necesidad de un «traductor», las comunicaciones verbales o escritas de los
profesionales del derecho. Un mal uso del lenguaje por parte de estos profesionales
genera inseguridad jurídica e incide negativamente en la solución de los
conflictos sociales.[5]
En la obra «El Estilo de la Justicia», dirigida por Santiago Muñoz
Machado, aquí citado, se da cuenta de las proyecciones sobre la calidad
lingüística de los textos jurídicos en diferentes países como Estados Unidos,
Alemania, España, Francia e Italia, entre otros. Estas buscan desarrollar
medidas conducentes, por un lado, a la mejora de la calidad y, sobre todo,
claridad, previsibilidad y fácil comprensión de la legislación, y, por otro, la
aprobación de planes, programas y normas destinadas a la mejora de la calidad
lingüística de los textos judiciales y administrativos. Con el mismo objetivo
se han desarrollado foros académicos[6]
o interinstitucionales de carácter internacional[7]
para promover el uso del lenguaje jurídico claro.
Entre las recomendaciones que se han formulado sobre comprensión y
corrección lingüística de los textos jurídicos están:
(i)
Utilizar
un lenguaje comprensible, evitando el uso de arcaísmos, latinismos o conceptos
excesivamente técnicos o de muy difícil comprensión para los destinatarios de
las normas. No se trata de renunciar al lenguaje jurídico específico (que es
indispensable), sino de emplearlo de manera que resulte entendible para un
ciudadano medio, traduciendo, si es preciso, su significado o sustituyendo
expresiones poco usuales por otras que le resulten más habituales.
(ii)
La
formulación ordenada, precisa y concisa de los hechos y de los fundamentos
jurídicos en los escritos.
(iii)
La
extensión de los párrafos debe ser razonable, evitando que sean excesivamente
largos. Cada párrafo debe contener una sola unidad temática y la sucesión de
esos debe seguir un hilo discursivo lógico.
(iv)
Evitar
los párrafos de una sola oración, formados por concatenaciones de frases
coordinadas y subordinadas, llenas de incisos poco relevantes, de dudosa
necesidad y que dificultan de modo extremo la comprensión al lector.
(v)
El
uso correcto de los signos de puntuación.
(vi)
Estandarizar
las referencias de legislación y jurisprudencia.
En la formulación que hace la CRE del principio de
seguridad jurídica en el art. 82, declara que éste se fundamenta en la
existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas; de lo que cabe
concluir, entonces, que la publicidad de las normas es, por exigencia
constitucional, un principio informador de todo el sistema jurídico y un
presupuesto de su efectividad. Para que la norma escrita se aplique, para que
permita u obligue, es necesario que se haga conocer a quienes va dirigida. Sin
publicidad, el sistema jurídico sería completamente arbitrario, porque no puede
válidamente exigirse lo que no se conoce (o no ha podido conocerse). Por tanto,
se puede comprender fácilmente que la seguridad del entero ordenamiento
jurídico depende de que el contenido de sus disposiciones sea dado a conocer a
todas las personas que estén obligadas
a su cumplimiento o que, de alguna forma, puedan resultar afectadas por sus
efectos.
El principio según el cual la
ignorancia de las leyes no excusa a persona alguna de su cumplimiento (art. 13
CC), sólo tiene sentido a partir de la posibilidad del conocimiento de las
leyes. Este precepto no impone la obligación de que el derecho sea conocido,
sino conocible. En otras palabras, la funcionalidad de este principio no es
otra que garantizar la vigencia del derecho al afirmar el imperativo de que las
normas deben realizarse con independencia de que los sujetos a quienes afectan
tengan la voluntad de ignorarlas o la incapacidad de conocerlas. Pero, en
cualquier caso, para que pueda ser exigible el cumplimiento debe existir,
cuando menos, la presunción del conocimiento, lo que se asegura a través,
precisamente, de la publicidad.
En el Ecuador las disposiciones jurídicas
generales se publican ordinariamente en el Registro Oficial (R.O.), «órgano de
difusión del Estado, adscrito administrativa y financieramente a la Corte
Constitucional, según la Disposición Transitoria Décimo Segunda de la LOGJCC»,
según reza en su página web. Sin embargo, no existe claridad en el ordenamiento
sobre los efectos jurídicos de la publicación en el R.O., excepto con respecto
a la ley formal que, según el tenor del art. 6 del CC, «entrará
en vigencia a partir de su promulgación en el Registro Oficial y por
ende será obligatoria y se entenderá conocida de todos». Ello significa
entonces que, al menos con respecto a la ley de origen parlamentario, la
publicación en el R.O es requisito de su vigencia y, por tanto, de su
exigibilidad. En el resto del ordenamiento jurídico no se determina, de manera
explícita, los efectos de la publicación del resto de las disposiciones
normativas (tratados, reglamentos).
No es infrecuente, sin embargo, ver en
ciertas disposiciones generales (decretos ejecutivos, acuerdos ministeriales)
la fórmula: «Este decreto/acuerdo entrará en vigor en la fecha de su expedición
(o en la presente fecha, sin perjuicio de su publicación en el Registro
Oficial». Con ello se da a entender que la publicación en el R.O. no tiene,
para dichas disposiciones, efectos constitutivos; es decir, que no es una
condición de su vigencia o eficacia formal, sino un trámite que cumple una mera
función informativa para dar cumplimiento al requisito formal de la publicidad
que sienta la presunción de conocimiento de la norma, como garantía de la
seguridad jurídica, en los términos del art. 82 CRE.
Sobre esta situación entendemos que,
estando ligada la seguridad jurídica a la obediencia (y aplicación) del
derecho, y siendo la publicidad un presupuesto indispensable para poder exigir
válidamente su cumplimiento, no quedaría sino concluir que, en cualquier caso y
respecto de cualquier disposición jurídica de carácter general, la publicación
es - y debe ser-, por la exigencia constitucional, la única forma por la
cual entren en vigor las normas jurídicas. La simple expedición de una
disposición normativa no puede ser suficiente para presumir su conocimiento y,
por tanto, para que despliegue sus efectos; con lo cual, la fórmula general
adoptada por las disposiciones antes mencionadas es contraria a la exigencia de
publicidad del art. 82 CRE.
Con la publicación oficial se da cumplimiento,
de manera formal, a la exigencia constitucional de publicidad de las normas
como base de la seguridad jurídica, al sentar con ella la presunción de
conocimiento del derecho. Ahora bien, si lo que se pretende es que la seguridad
jurídica sea un principio real, esto es, que las disposiciones legales sean
efectivamente conocidas y observadas por sus destinatarios, entonces, el principio de publicidad normativa no debe ser
entendido únicamente desde su aspecto formal como equivalente de la mera publicación
(porque esta no es suficiente ni su configuración actual resulta eficaz); sino
que debe ser considerado desde una perspectiva susceptible de mayor alcance y
desarrollo como la difusión ordenada de las normas jurídicas,
constituyéndose así en una verdadera garantía material de la seguridad
jurídica.
En un contexto de hiperinflación
regulatoria como el que vivimos, el desconocimiento del derecho es la regla, no
la excepción. Ni los ciudadanos, ni muchas veces los propios juristas o
expertos, están en posibilidad de acceder a un conocimiento cierto del
ordenamiento jurídico. La situación actual de las publicaciones oficiales (no
ya solo la del R.O., sino además la de los portales institucionales de los
organismos públicos), muy abundantes, a veces incompletas y desordenadas, no
garantiza certeza ni sobre el contenido real ni sobre la vigencia de las
disposiciones jurídicas.
Ante este panorama, se hace preciso un redimensionamiento
del principio de publicidad de las normas. Sentado que el conocimiento del
derecho (o al menos el acceso a él) no se garantiza con la simple publicación
oficial de las normas, es preciso considerar entonces que la exigencia
constitucional de publicidad no puede entenderse limitada exclusivamente a la
constatación de ese aspecto formal. El principio de publicidad debe adaptar su
contenido a las nuevas circunstancias; tanto las que impone el concepto de
Estado constitucional de derechos y justicia social, que requiere garantías
reales y efectivas para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, como
las derivadas del contexto de una sociedad digital, que posibilita –e
igualmente exige– el empleo de las tecnologías de la información en función
también de garantizar el ejercicio efectivo de los derechos y un mejor
funcionamiento del Estado.
En ese sentido, la exigencia constitucional de publicidad
de las normas como garantía de la seguridad jurídica debe interpretarse con un
contenido más amplio que abarque no sólo el deber de la publicación oficial de
las normas (componente formal); sino además la obligación estatal de asegurar
su difusión ordenada (componente material) que garantice un más amplio y
fácil acceso al conocimiento del derecho vigente; poniendo en función de ello
las herramientas de las tecnologías de la información y la comunicación (TICs) y la inteligencia artificial (IA).
Y hablamos de difusión ordenada, no de cualquier difusión
que termine –como ahora– provocando confusión. Esta actividad implica dos
aspectos importantes: (i) una ordenación jurídica formal de la abundante
producción normativa mediante el empleo de cualquiera de las técnicas de
depuración y sistematización a las que nos referimos en epígrafes anteriores
(codificaciones, consolidaciones) y su publicación oficial y (ii), una ordenación material en línea de las normas,
también de carácter oficial, con herramientas de búsqueda avanzada que permitan
su fácil localización.
El actual sistema
de publicación normativa en el Ecuador no se adecua a los parámetros de
publicidad sustantiva que sirva a la realización de la garantía de seguridad
jurídica exigida por la Constitución. El R.O. se limita a publicar las
normas tal y como son remitidas por los organismos emisores, pero sin otro tipo
de tratamiento de la información (consolidación, ordenación por materias, por
ente emisor, indicación sobre su actualización), ni herramientas de búsqueda
avanzada que permita una fácil localización y consulta de la legislación
vigente. Sólo se ordena por años –desde 2001– y un cuadro de búsqueda general
por texto, en el que ni siquiera colocando el nombre exacto de la disposición
normativa arroja un resultado preciso. Existen, eso sí, bases de datos privadas
que ofrecen un servicio bastante completo, pero costoso.
Por otra parte, la difusión de las normas jurídicas en las
páginas institucionales oficiales de los organismos resulta caótica. Las leyes
sobre las materias de sus respectivas competencias casi siempre aparecen
desactualizadas, e incluso ofrecen diferentes versiones de una misma norma
general, por lo que el ciudadano no
puede confiar en la información que se ofrece ni siquiera por el propio Estado
sobre la vigencia de las normas. Tampoco puede fiarse de la autenticidad de su
contenido, pues las publicaciones replican las producidas por las bases de
datos privadas y, al no tratarse de publicaciones oficiales, estas pueden ser
susceptibles de contener errores, omisiones o manipulaciones que pueden
resultar determinantes en la incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico.[8]
En un contexto en que la seguridad jurídica se ve amenazada
por la creciente hiperinflación regulatoria, resulta insoslayable que el Estado
adopte medidas conducentes a garantizar, tanto a los operadores jurídicos como
a la ciudadanía en general, mediante una difusión ordenada de todo el universo
normativo, el acceso al conocimiento fácil, seguro y gratuito del derecho
positivo, de manera que la «certeza» y la «previsibilidad» no sean conceptos
vacíos, sino que tengan un contenido sustantivo y garantías de realización
eficaz. El empleo de las tecnologías de la información en función de ello es un
imperativo para el Estado. Estas ofrecen
una multiplicidad de oportunidades de mejora en la publicación, ordenación y la
difusión de las normas a través de técnicas y procedimientos avanzados que
pueden utilizarse en función de estos fines, -p.ej., la minería de texto, el procesamiento del lenguaje natural (NLP) o el
aprendizaje automático (ML)-. Con estas y otras técnicas
pertinentes es posible crear una base de datos completa de toda la legislación
vigente que se puede indexar y permitir la localización de la información
mediante herramientas de búsqueda avanzada. La base de datos también se puede
utilizar para realizar un seguimiento de los cambios en la legislación a lo
largo del tiempo, de modo que los ciudadanos puedan ver si una disposición en
particular está vigente o no.
Además, para superar la
incertidumbre y el caos que ha generado la difusión descontrolada de las
normas, incluso por las propias instituciones públicas, resulta imprescindible
la integración de toda la legislación en una única base de datos en línea
–siguiendo la experiencia de otros países[9]. Esta base de datos (que
bien pudiera ser el propio R.O. mejorado) debe ser gestionada por una institución única, que sería la encargada de brindar el
servicio de búsqueda en línea de la legislación oficial. De esta manera, el ciudadano- usuario tendrá la garantía de certeza
tanto de la vigencia como de la autenticidad del contenido de la norma
consultada, lo que sin dudas permitirá disminuir el nivel de inseguridad
jurídica provocado por el sistema actual.
Se trata, en definitiva, de una función que debe ser
asumida por el Estado como un servicio público, con independencia de la
concurrencia de la iniciativa privada; y debe tener, además, carácter gratuito.
Primero, porque la seguridad jurídica es un derecho del ciudadano que requiere
de un contenido material del que hoy carece debido al difícil acceso a una
legislación coherente y ordenada y, segundo, porque resulta necesario eliminar
la desigualdad que se produce en el ejercicio de este derecho entre quienes sí
pueden permitirse pagar los altos precios impuestos por la comercialización
privada de las bases de datos jurídicas y los ciudadanos que no pueden
costeárselo. Se trata de un contexto sociopolítico en el que es preciso
proteger al ciudadano desde las instituciones públicas haciendo uso de los
avances tecnológicos; los esfuerzos realizados en este sentido nunca resultarán
costosos, pues es mayor el coste
económico y social de un «ordenamiento desordenado»
La seguridad jurídica, entendida como la claridad,
previsibilidad y certeza del derecho, constituye un pilar esencial del Estado
de Derecho, cuyo rol va más allá de la simple protección contra la
arbitrariedad. Su importancia radica en la capacidad de establecer un orden
jurídico coherente, sólido y estable que garantice a los ciudadanos, dentro de
él, el ejercicio de sus derechos, sus libertades y sus proyectos de vida. Este principio no solo facilita la
interacción social, sino que también es vital en la promoción de la justicia,
el desarrollo económico y la paz social. Sin embargo, su realización práctica
revela ciertas falencias significativas que comprometen su efectividad y
erosionan la confianza pública en el derecho. Entre estas, destacan, la sobreproducción
de normas, la inestabilidad de las regulaciones, la falta de claridad en el
lenguaje jurídico o la publicación desordenada de la legislación, que dificulta
el acceso al conocimiento del derecho vigente.
Por otro lado, las soluciones propuestas para
enfrentar estos desafíos que presenta la vigencia del principio de seguridad
jurídica como la depuración y ordenación de las normas, la mejora de la
regulación, el uso de la legislación provisional, representan pasos importantes
hacia la reafirmación de la seguridad jurídica. La depuración normativa y la
consolidación de la legislación y su ordenación en línea mediante bases de
datos públicas con carácter oficial buscan, por ejemplo, simplificar y
organizar el ordenamiento jurídico, facilitando su conocimiento y aplicación.
La mejora regulatoria a través de la EIR emerge como una herramienta crucial
para la anticipación y mitigación de los efectos negativos de la regulación,
promoviendo normativas más eficientes y alineadas con las necesidades sociales.
La legislación provisional -incluyendo los sandbox
regulatorios- permite una adaptación más dinámica y efectiva del
derecho a las realidades cambiantes. Por la promoción de un lenguaje jurídico
claro, que posibilite la comprensión de las normas y los actos jurídicos en
general por sus destinatarios, es una garantía importante de la eficacia del
derecho y con ello, de la seguridad del sistema jurídico. Aunque las soluciones
propuestas presentan vías prometedoras para fortalecer el principio de
seguridad jurídica, su efectividad requiere un compromiso sostenido de los
actores políticos y los operadores jurídicos, así como una participación activa
de la sociedad.
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[1] Doctor en Ciencias Jurídicas y
Políticas por la Universidad de la Habana; https://orcid.org/0000-0002-1967-9530;
benjamin.marchecoa@ug.edu.ec
[2] Podría mencionarse como ejemplo, en el caso de Ecuador, las
bases de datos Lexis o Fielweb, de titularidad
privada, que comprenden todo el acervo normativo nacional y regional, con
versiones consolidadas y de actualización inmediata y con sencillas y avanzadas
herramientas de búsqueda. El acceso, sin embargo, es limitado, por el alto
costo de suscripción.
[3] «La alta vaguedad de la expresión ‘otras actividades
productivas’ -dice- permite que sea la autoridad ambiental quien defina
absolutamente este concepto y establezca los límites que considere para la
protección de los derechos del manglar… La norma impugnada, por su
indeterminación, al no definir cuáles serán las otras actividades productivas
deja de tener certeza.»
[4] Art. 204: «En
casos concretos, cuando el número de personas interesadas o la complejidad del
asunto exija un plazo superior para resolver, se puede ampliar el plazo hasta
dos meses».
[5] Recomendaciones de la Comisión de Modernización del
Lenguaje Jurídico, constituida por iniciativa del Ministerio de Justicia de
España, 2011.
[6] Por ejemplo: el VIII Congreso Internacional de la Lengua
Española (CILE, 2019), organizado por el Instituto Cervantes y celebrado en
Córdoba, Argentina.
[7] Véase, p.ej., el Protocolo para estructura y redacción de
sentencias y otras recomendaciones sobre lenguaje y comprensión de las
actuaciones judiciales, aprobado en la XIX Cumbre Judicial Iberoamericana,
celebrada en Ecuador.
[8] Sirva como ejemplo la acusación formulada en 2019 contra el
ex Superintendente de Comunicación por presuntamente haber manipulado un inciso
de la Ley de Comunicación.
[9] Estados Unidos (http://www.house.gov/), Francia (https://www.legifrance.gouv.fr/), Italia (https://www.normattiva.it/), Suiza (https://www.admin.ch/gov/de/start.html), España (https://www.boe.es/), Reino Unido (https://www.legislation.gov.uk/ukpga).